I SA/Wa 2840/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii złożyła Gmina Miasto [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...], działając w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zajętej pod ul. [...] w [...]. Decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta [...]. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że warunkiem nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest łączne spełnienie przez tę nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. trzech przesłanek: (i) nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, (ii) była zajęta pod drogę publiczną oraz (iii) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie spełniono pierwszą przesłankę z art. 73 ust. 1 ustawy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. był J. K.. Z księgi wieczystej nr [...] oraz z akt sprawy nie wynika zaś, aby nastąpiły zmiany w zakresie prawa własności. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Minister wskazał następnie, że art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 1990 r., nr [...], poz. [...]), ulica [...] w [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r., ul. [...] w [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Dokonując oceny przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister podniósł, że w aktach znajduje się opracowanie geodezyjne geodety uprawnionego T. R. z [...] października 2019 r. Wynika z niego, iż działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał, że powyższe opracowanie zawiera analizę dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości od 1973 roku. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza zatem, aby przedmiotowa nieruchomość była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną Minister wskazał następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że tylko uprawniony geodeta może wyjaśnić budzącą wątpliwości okoliczność, jaką jest m. in. określenie stanu drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. To ta osoba, jako profesjonalista, posiada bowiem niezbędne informacje w tym zakresie. Zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę nie dowodzi również, zdaniem Ministra, powołana przez Gminę mapa sytuacyjna z liniami rozgraniczającymi ulice na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał, że przez linię rozgraniczającą rozumie się granice terenów przeznaczonych pod pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania. Nie jest to, zdaniem organu, równoznaczne z faktycznym wykorzystaniem terenu jako drogi. Z punktu widzenia przesłanek z art. 73 ustawy istotne jest jedynie ustalenie stanu faktycznego, a nie planowanego przebiegu drogi. Minister dodał, że z pisma Zarządu Dróg i Transportu z [...] lipca 2014 r. oraz z akt sprawy nie wynika aby Zastępca Dyrektora ds. Inwestycji i Remontów Zarządu Dróg i Transportu dysponował stosownymi uprawnieniami zawodowymi zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno - wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika również aby wiedzę dotyczącą zakresu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę podmiot ten posiadał z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Zdaniem Ministra, przedmiotowe oświadczenie pochodzące od bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia zainteresowanego rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego, nie może stanowić wyłącznego dowodu na okoliczność zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z pismem Zarządu Dróg i Transportu w [...] z [...] lipca 2014 r. działka nr [...] zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Podkreśliła, że przedmiotowe zaświadczenie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Stanowi więc dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Posiada zatem szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone (wyrok WSA w Warszawie 27 lutego 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 1325/17). Zdaniem skarżącej, okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę potwierdzają również ortofotomapy z 1978 r., 1996-1998 r. i lat późniejszych dostępne na stronie [...]. Z map tych wynika, że stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie zmieniał się i zajęta była ona pod drogę. Skarżąca powołała się na art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i podniosła, że do pisma Zarządu Dróg i Transportu w [...] z [...] lipca 2014 r. załączono fragmenty kopii mapy sytuacyjnej z liniami rozgraniczającymi ulicę na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdujące się w Zasobie [...] Ośrodka Geodezyjnego, na których widoczny jest przebieg linii rozgraniczającej ul. [...] obejmujący swym zasięgiem przedmiotową nieruchomość, która w całości znajduje się w pasie drogowym. Zaznaczyła, że na przedmiotowych mapach (przyjętych do Państwowego Zasobu), widoczny jest stan urządzenia drogi, usytuowania ogrodzeń posesji, naniesień, ułożenia sieci przesyłowych. Stanowią one zatem dowód faktycznego zajęcia przedmiotowej części nieruchomości pod drogę. Podkreśliła również, że powoływana jako najistotniejszy dowód w sprawie analiza dokumentów jest tylko opinią geodety uprawnionego T. R.. Z tego powodu nie może ona być utożsamiania z dokumentem urzędowym tj. mapą lub dokumentacją geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Kartograficznego. Ponadto, wniosek o braku zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną geodeta wywiódł głownie z badania dokumentów powstałych długo przed dniem 31 grudnia 1998 r. (m.in. mapa z 1973 r.) lub po przedmiotowej dacie. Skarżąca dodała, że o granicach faktycznego zajęcia pod drogę publiczną nie mogą świadczyć również zapisy w ewidencji gruntów dotyczące spornej działki. Jedynie mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę, w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 maja 2013 r. sygn. akt. I OSK 2/12 publ. CBOSA). Podkreśliła, że powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.). Zdaniem skarżącej, analiza geodety T. R. jest tylko oceną i opinią wyrażoną przez geodetę w oparciu o dokumenty powstałe po 31 grudnia 1998 r. Z tego powodu przedmiotowe opracowanie nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 13 października 1998 r.". Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z powyższego wynika, że nabycie w tym trybie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowane jest spełnieniem w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: (i) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, (ii) władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz (iii) nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości. Powołane przesłanki muszą być przy tym spełnione łącznie. Niespełnienie choćby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość zastosowania omawianego przepisu. W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że ulica [...] w [...] stanowi drogę publiczną, pierwotnie lokalną miejską, a od 1 stycznia 1999 r. gminną, oraz że taki status miała przed 31 grudnia 1998 r. Nie jest również kwestionowane, że sporna nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] we wspomnianej dacie stanowiła własność osoby fizycznej. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w treści uchwały Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 1990 r., nr [...], poz. [...]) oraz prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Sporne natomiast pozostaje czy w odniesieniu do obszaru przedmiotowej nieruchomości można mówić o zlokalizowaniu na nim pasa drogowego, to jest czy w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz czy pozostawała w związku z tym we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Problem ten wyznaczył zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Zaskarżoną decyzję organ podjął w oparciu o materiał dowodowy, na który składa się przede wszystkim opinia uprawnionego geodety z [...] października 2019 r. Z opinii tej wynika, że działka ewidencyjna nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższą opinię, jak wynika z jej treści, uprawniony geodeta sporządził po analizie dokumentów dotyczących przedmiotowego gruntu, w tym po analizie pozyskanych z archiwum [...] Ośrodka Geodezji operatów ewidencji gruntów i budynków obr. [...], operatów modernizacji ewidencji gruntów obr. [...] oraz operatów archiwalnych [...], [...], [...], [...], [...] ab. [...] i dołączonych do wskazanych operatów map zasadniczych. Z opinii tej wynika, że geodeta poddała analizie operaty archiwalne i dołączone do nich mapy zasadnicze począwszy od 1973 r. W tej sytuacji nie można podzielić zawartego w skardze zarzutu o nieprzydatności przedmiotowego dowodu dla potrzeb niniejszej sprawy jako sporządzonego na podstawie dokumentów powstałych już po dniu 31 grudnia 1998 r. Jako dowód na wykazanie, że w niniejszej sprawie spełniono przesłankę zajęcia nieruchomości pod drogę, skarżąca przedstawiła pismo Zarządu Dróg i Transportu w [...] z [...] lipca 2014 r., z którego wynika, że działka nr [...] zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Załącznikiem do ww. pisma jest zaświadczenie z [...] maja 2014 r. wraz z fragmentami kopii mapy sytuacyjnej z liniami rozgraniczającymi ulicę na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu, rację ma jednak organ odwoławczy, że przedmiotowe dokumenty nie potwierdzają spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę. Prawidłowo bowiem ocenił organ, że linie rozgraniczające, jako granice terenów przeznaczonych pod pas drogowy, nie są równoznaczne z faktycznym wykorzystaniem terenu pod drogę. Dla oceny wystąpienia przesłanki zajętości nieruchomości istotne jest bowiem określenie faktycznego stanu drogi na dzień 31 grudnia 1998 r., a nie jej planowanego przebiegu. Wyłącznego dowodu na zajęcie spornej nieruchomości pod drogę nie może również stanowić wspomniane oświadczenie z [...] lipca 2014 r., które pochodzi od Zarządu Dróg i Transportu w [...], a więc bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia zainteresowanego rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego. Fakt zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. musi być natomiast ustalony w sposób obiektywny i niewątpliwy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Podsumowując, zasadnie uznał organ, że zebrana w toku postępowania dowodowego dokumentacja nie potwierdza aby działka nr [...] mieściła się w dniu 31 grudnia 1998 r. w granicach pasa drogowego ul. [...] w [...]. Tym samym zarzuty skargi są nieuzasadnione bowiem organy prawidłowo przyjęły, na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym analizy opinii uprawnionego geodety, a także przedstawionych przez skarżącą fragmentów kopii mapy sytuacyjnej z liniami rozgraniczającymi i pisma Zarządu Dróg i Transportu w [...] z [...] lipca 2014 r., że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., w tym przede wszystkim nie został wykazany element zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę. W tych okolicznościach, wobec braku spełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 73 ustawy, tj. przesłanki zajętości pod drogę, zbędne było badanie przesłanki władania przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Końcowo podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie przez organ takiej decyzji, w sytuacji istnienia dowodów świadczących o braku zaistnienia takiego skutku z mocy prawa przy jednoczesnym braku dowodów przeciwnych, byłoby w ocenie Sądu prawnie wadliwe. Formułując takie stanowisko Sąd ma na uwadze wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że postępowania wszczynane po 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z przysługującego im prawa własności bez odszkodowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).