I SA/Wa 285/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skarg Prezydenta W. i S.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania - oddala skargi - Wojewoda [...], decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], aktualnie oznaczonej jako działka nr ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] na rzecz S.Z., A.P., G.K., M.P., D.P. i T.K. i zobowiązującą te osoby do zwrotu na rzecz Miasta W. należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł. Z ustaleń organu wynika, że decyzją z [...] marca 1981 r. Naczelnik Dzielnicy W. wywłaszczył nieruchomość o powierzchni [...] m2, położoną w W. przy ul. [...]. Wnioskodawcą wywłaszczenia było Centrum [...] w W.. Współwłaścicielką wywłaszczonej nieruchomości była S.Z., której przyznano w decyzji z [...] marca 1981 r., odszkodowanie w kwocie [...] zł. W postępowaniu wywłaszczeniowym pominięto pozostałych współwłaścicieli nieruchomości – J.P. i H.P.. Burmistrz Dzielnicy [...] wznowił postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i decyzją z [...] lipca 1991 r. uchylił w całości decyzję wywłaszczeniową i zobowiązał S.Z. do zwrotu przyznanego jej decyzją wywłaszczeniową odszkodowania w kwocie [...] zł. na rzecz Centrum [...] w W.. Na skutek odwołania wniesionego od decyzji z [...] lipca 1991 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1991 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję wznowieniową, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 143/92 oddalił skargę. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła współwłaścicielka S.Z. oraz spadkobiercy pozostałych współwłaścicieli. W toku postępowania zwrotowego ustalono, że wywłaszczona nieruchomość odpowiada aktualnie działce nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz działce nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Tylko cześć północna działki nr [...] znajdowała się w lokalizacji inwestycji. Natomiast południowa część działki nr [...] i cała działka nr [...] nie była objęta lokalizacją inwestycji. Części będącej w lokalizacji zupełnie nie zagospodarowano jako planowanej strefy ochronnej dla wnioskodawcy wywłaszczenia i sąsiedniego osiedla "[...]". Zamiast nasadzenia specjalistycznej projektowanej zieleni wysokiej w strefie co najmniej 30 m, nieruchomość zaniedbano, zachwaszczono tolerując istnienie tamże nieformalnych [...]. Z braku realizacji celu wywłaszczenia organ wywiódł obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wysokość odszkodowania polegającego zwrotowi ustalono w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone w dniu 9 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.S.. Od decyzji w części dotyczącej obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, odwołanie wniosła S.Z.. Wojewoda [...] uznał za dopuszczalne wniesienie odwołania tylko do części decyzji zwrotowej wskazanej przez odwołującą się. Wojewoda uznał, że decyzja jest podzielna a wobec niezaskarżenia jej w części dotyczącej zwrotu stała się ostateczna. Podniósł, że organ odwoławczy jest związany zakresem odwołania. Rozpoznając sprawę w części objętej odwołaniem, tzn. w części orzekającej w obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, organ odwoławczy uznał, że orzeczony obowiązek jak i wysokość odszkodowania przez organ I instancji nie narusza prawa. Obowiązek zwrotu przyznanego odszkodowania wynika z art. 136 ust. 3 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami których treść organ przytoczył. W świetle tej regulacji wpłata dokona przez S.Z. 24 lipca 1991 r. na konto Centrum [...] S.A." nie ma znaczenia dla oceny kwestionowanej decyzji. S.Z. dokonała samowolnej wpłaty na rzecz osoby trzeciej nie może być uznana za skuteczne zrealizowanie obowiązku zwrotu odszkodowania. Zapłata sumy nominalnej podmiotowi nieuprawnionemu nie ma znaczenia dla aktualnego rozliczenia stron stosunku wywłaszczeniowego. Organ poddał ocenie także operaty szacunkowe sporządzone w toku postępowania przez organem I instancji i przyjęte przez organ za podstawę orzeczonego obowiązku zwrotu odszkodowania i uznał je za wiarygodne. Skargi na decyzję Wojewody [...] wnieśli Prezydent W. i S.Z.. Prezydent W. zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 7 kpa polegające na jego niezastosowaniu, b) art. 77 i 80 kpa polegające na nie zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego i jego nienależytym rozpatrzeniu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię, tj. przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. S.Z. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7, art. 8 w związku z art. 138 § 2 oraz art. 139 kpa poprzez nie uwzględnienie argumentacji skarżącej co do zasadności nałożenia obowiązku zwrotu kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jak i wydanie decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się przy braku interesu społecznego uzasadniającego takie zachowanie organu. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części orzekającej o obowiązku zwrotu odszkodowania. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są nieuzasadnione. Odnośnie skargi Prezydenta W. należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Całość zarzutów skargi odnosi się do kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i podważa prawidłowość orzeczenia tego zwrotu. Zupełnie skarżący pomija to, że w tej części decyzja organu I instancji stała się ostateczna i organ odwoławczy w zaskarżonej do Sądu decyzji w ogóle nie odnosi się do tej części decyzji organu I instancji, która orzeka o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zakres rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wyznaczony został zakresem odwołań. Z treści odwołania wniesionego przez S.Z. wynika jednoznacznie, że skarży ona tylko część decyzji organu I instancji, którą zobowiązano m.in. skarżącą do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Wobec tego, że od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione odwołanie w części orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości to w tej części decyzja stała się ostateczna. Organ odwoławczy wprost to stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro więc zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części zaskarżonej odwołaniem tj. orzekającej o obowiązku zwrotu na rzecz W. otrzymanego odszkodowania za wywłaszczenie zwracanej nieruchomości to podnoszenie zarzutów podważających orzeczenie o zwrocie nie może odnieść oczekiwanych przez skarżącego skutków. Skarżący nie kwestionuje wysokości odszkodowania, którego zwrot został orzeczony na jego rzecz, nie zgłasza zarzutów do operatów, które stanowią podstawę ustalenia przez organ kwoty orzeczonej do zwrotu i w toku całego postępowania przed organami nie kwestionował prawidłowości sporządzenia operatów przez rzeczoznawcę majątkowego ani wysokości kwoty orzeczonej zaskarżoną decyzją. W tej sytuacji skarga Prezydenta W. jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Co do skargi S.Z., to również jest ona nieuzasadniona. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie zaś do wskazanego w powołanym przepisie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowania, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W myśl ust. 2 tego przepisu odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji. Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tego tytułu podlegają stosownemu zabezpieczeniu o czym stanowi art. 141 ust. 2 powołanej ustawy. Z powyższych regulacji wynika, że w sytuacji gdy orzeczony jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ obowiązany jest równocześnie orzec o zwrocie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania po jego waloryzacji. W rozpoznawanej sprawie decyzją z [...] marca 1981 r. wywłaszczono nieruchomość, która jest przedmiotem zwrotu i przyznano S.Z. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie [...] zł. W sprawie nie jest kwestionowane, że S.Z. otrzymała kwotę odszkodowania przyznanego powołaną decyzją. Decyzją nieostateczną z [...] lipca 1991 r. Burmistrz Dzielnicy [...], po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją wywłaszczeniową z 1981 r. uchylił decyzję wywłaszczeniową z 1981 r., i zobowiązał S.Z. do zwrotu przyznanego jej odszkodowania w kwocie [...] zł. na rzecz Centrum [...] w W. tj. podmiotu, który był wnioskodawcą wywłaszczenia i wypłacił orzeczone odszkodowanie. Jednakże decyzja z [...] lipca 1991 r., na skutek odwołania wniesionego przez Centrum [...], została uchylona w całości przez Wojewodę [...] decyzją z [...] listopada 1991 r., a skarga wniesiona od tej decyzji została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 1992 r. Skarżąca powołuje się na fakt, że w dniu 24 lipca 1991 r. po wydaniu przez Burmistrza Dzielnicy [...] decyzji nieostatecznej z [...] lipca 1991 r. nakazującej jej zwrot odszkodowania w kwocie [...] zł, dokonała wpłaty tej kwoty na konto wskazanego w decyzji Centrum [...]. Na dowód dokonania tej wpłaty złożyła w toku postępowania administracyjnego kserokopię przelewu pocztowego. Skarżąca tym samym uważa, że dokonała już zwrotu otrzymanego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania, a ponowne wzywanie jej do zwrotu tego odszkodowania i to zwaloryzowanego, uważa za działanie naruszające powołane w skardze przepisy. Organ pominął fakt wpłacenia tej kwoty przy ustaleniu wysokości odszkodowania, którego orzekł zwrot w zaskarżonej decyzji i przedstawił szczegółowe argumenty na uzasadnienie tego stanowiska, które Sąd podziela. Należy bowiem mieć na uwadze to, że skarżąca w 1991 r. dokonała wpłaty kwoty [...] zł. na rzecz Centrum [...] dobrowolnie bez żadnej podstawy prawnej. Wyprawdzie taki obowiązek został nałożony decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] lipca 1991 r. ale decyzja ta była nieostateczna i w konsekwencji wniesionego odwołania została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. Decyzja nieostateczna nie wywołuje żadnych skutków prawnych jeżeli nie jest opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Dokonanie więc wpłaty przez skarżącą było zupełnie dowolne. Jeżeli skarżąca nie otrzymała zwrotu tej kwoty od podmiotu na rzecz, którego wpłata została dokonana to jej odzyskanie leży poza rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie, gdyż organy administracyjne nie są uprawnione do orzekania o zwrocie nienależnych świadczeń. Prawidłowo więc organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że do takiego rozliczenia właściwy jest proces cywilny. Uznanie, że dokonana przez skarżącą wpłata w 1991 r. stanowi realizację obowiązku zwrotu odszkodowania o jakim stanowi art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe i z tego względu, że wpłata została dokonana na rzecz podmiotu innego niż stanowią przepisy obowiązujące w dacie orzekania o zwrocie. Zgodnie bowiem z powołanym art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalone w decyzji odszkodowanie zwraca się na rzecz podmiotu, który jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu. W sprawie jest bezsporne, że właścicielem zwracanej nieruchomości na mocy decyzji komunalizacyjnej jest W.. Natomiast skarżąca dokonała wpłaty w 1991 r. na rzecz Centrum [...], który w stosunku do stron postępowania zwrotowego jest osobą trzecią. Reasumując należy stwierdzić, że dokonanie w przeszłości przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości wpłaty w wysokości nominalnej kwoty odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia, bez podstawy prawnej dowolnie, na rzecz dowolnego podmiotu nie stanowi zrealizowania przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości obowiązku zwrotu otrzymanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w sytuacji orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o jakim stanowi art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem co uzasadnia oddalenie skarg. Należy jeszcze wskazać, że organ nie naruszył art. 139 kpa co zarzuca skarżąca, gdyż organ odwoławczy nie wydał decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, ponieważ wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa tj. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję a nie orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.