I SA/Wa 2851/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa G., działając w imieniu Skarbu Państwa – Lasów Państwowych, zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej, że działki o nr ew. [...], [...] i [...], będące częścią byłego majątku ziemskiego N. podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 Nr 3 poz. 13; dalej jako dekret) Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: kpa) umorzył postępowanie wszczęte powyżej opisanym wnioskiem, dotyczące działki o nr ew. [...], uznając je za bezprzedmiotowe. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej przejmowano nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Natomiast na mocy § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 10 poz.51 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie) dotychczasowi właściciele mogli występować z wnioskami o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e ww dekretu. W ocenie Wojewody Nadleśnictwo G. nie jest podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia, czy określone nieruchomości spełniają przesłanki objęcia art. 2 ust. 1 lit e dekretu, zatem w myśl art. 105 § 1 kpa postępowanie, jako wszczęte przez nieuprawniony podmiot, zostało umorzone. Od powyższej decyzji Nadleśnictwo G. odwołało się Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Organowi zarzucono błędną interpretację art. 28 kpa, która doprowadziła do przyjęcia, że Nadleśnictwo, pomimo, iż jest podmiotem powołanym do administrowania mieniem leśnym, nie jest jednocześnie uprawnione do występowania w drodze administracyjnej w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości wchodzących w skład Lasów Państwowych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomości objęte działaniem dekretu przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa i w tym przedmiocie nie były wydawane decyzje. Wyjaśnił, że procedurę wpisywania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej uregulowano w § 12 rozporządzenia, w którym wskazano, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2. ust. 1 dekretu następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego (a później wojewody). Z kolei zgodnie z art. 1 (1) dekretu z dnia 24 sierpnia 1945r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. R. P. nr 34 poz. 204), tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu było zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska podpada pod działanie wyżej wymienionych przepisów. W § 5 oraz § 6 rozporządzenia zawarto natomiast regulacje dotyczące wyłączenia danej nieruchomości spod działania dekretu. Stąd w ocenie organu wykluczone jest domaganie się w oparciu o powyższe przepisy potwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości. Minister wyjaśnił, że legitymację do wszczęcia postępowania o wyłączenie nieruchomości spod działania dekretu posiadał jedynie jej właściciel, a Nadleśnictwo nie jest podmiotem mogącym skutecznie wszcząć postępowanie w sprawie. Zatem w ocenie organu słusznie podjęto decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się zaś do rozważań dotyczących art. 28 kpa, organ wskazał, że dotyczą one kręgu podmiotów w przypadku skutecznego wszczęcia postępowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Na wyżej opisaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie złożyło Nadleśnictwo G., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Organowi ponownie zarzucono naruszenie art. 28 kpa poprzez przyjęcie tezy, iż strona skarżąca nie ma przymiotu strony do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej, stwierdzającej tytuł własności skarżącego do byłego majątku ziemskiego N. (obecnie działka nr [...]) położonego w obrębie U., gmina Z.. Uzasadniając swoje stanowisko, strona skarżąca w pierwszej kolejności nie zgodziła się przyjętą przez Ministra interpretacją, wedle której wykluczona jest możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie § 5 i § 6 rozporządzenia, albowiem nie wynika to z ich treści. Zdaniem skarżącego każdy podmiot, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa ma prawo wnosić o stwierdzenie, czy dana nieruchomość podlegała, bądź nie, przepisom dekretu. Na poparcie powyższego stanowiska przytoczona została treść uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, a także treść uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt III CZP 21/11. Uzasadniając swój interes prawny, strona skarżąca podniosła, że wskutek wydanych postanowień sądów powszechnych Nadleśnictwu została odebrana możliwość nabycia własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia, pomimo wieloletniego władania nieruchomością w ramach zarządu lasami. Pierwotnie Skarb Państwa uzyskał postanowienie o nabyciu prawa własności ww nieruchomości w drodze zasiedzenia ale na skutek kolejnych zainicjowanych postępowań wniosek o zasiedzenie został ostatecznie oddalony. Strona skarżąca podała też, że nie udało jej się uzyskać potwierdzenia faktu nacjonalizacji byłego majątku N. w drodze postępowania o wydanie zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sporny dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej o został uchylony, pomimo to, jak wynika z przywołanych w skardze uchwał Sądu Najwyższego (III CZP 21/2011) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 3/2010) - w przedmiocie objęcia danej nieruchomości dyspozycją art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 grudnia 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nadal właściwe do orzekania w tego typu sprawach są organy administracji a podstawę prawną stanowi § 5 przywoływanego rozporządzenia. Orzeczenia powyższe zapadły jednak w nieco innych niż w kontrolowanej sprawie stanach faktycznych, tj. na tle dochodzenia przez byłych właścicieli nieruchomości roszczeń związanych z opartą o przepisy dekretu bezprawną nacjonalizacją. Stosownie do art. 2 ust.1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Jak wskazał Sąd Najwyższy w przywołanej wyżej uchwale, zarówno § 5 rozporządzenia wykonawczego, jak i powołana w nim podstawa ustawowa w postaci art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nadal powinny stanowić podstawę prawną do orzekania na drodze administracyjnej, czy w sprawach wątpliwych dana nieruchomość odpowiada zakresowi pojęcia nieruchomości ziemskiej we wskazanym przepisie tego dekretu. Trzeba jednak podkreślić, że orzekanie na podstawie ww przepisu miało (i ma) miejsce w kwestiach związanych z zaprzeczeniem wystąpienia skutku, jaki z mocy dekretu następował w dacie jego wejścia w życie, tj. skutku w postaci przejścia prawa własności objętych jego normą nieruchomości na rzecz Państwa. Zarówno bowiem dekret "o reformie rolnej", jak i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze nie zawierały uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit e) nieruchomości ziemskich, a w szczególności nie przewidywały wydawania w tym zakresie aktów o charakterze deklaratoryjnym. Przejście nieruchomości ziemskiej na własność Skarbu Państwa następowało z mocy prawa, bez potwierdzania tego faktu w formie decyzji administracyjnej lecz co najwyżej nie mającego jej mocy zaświadczenia. Rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. w § 6 przewiduje dopuszczalność złożenia wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu a rozstrzygnięcie w tego typu sprawach następuje na podstawie § 5 omawianego rozporządzenia w formie decyzji administracyjnej. Przyjęcie odmiennej, żądanej we wniosku Nadleśnictwa i w skardze, koncepcji oznaczałoby, że w XXI wieku, ponad pół wieku po wprowadzeniu kontrowersyjnego a nade wszystko uchylonego już dekretu, organy administracji orzekałyby o podpadaniu nieruchomości pod jego działanie a zatem o "przejmowaniu" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Stanowisko to wynika pośrednio także z przywołanej w skardze uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wskazał mianowicie, że "realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, a przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały z różnych względów kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. miał z założenia służyć naprawieniu skutków powyższych nieprawidłowości". Zasadnie zatem postępowanie administracyjne zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, zgodnie z ww przepisami Nadleśnictwo nie ma przy tym legitymacji ani do występowania w imieniu właścicieli ani w imieniu Skarbu Państwa. Do działania w imieniu tego ostatniego Nadleśnictwo było upoważnione przepisami dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1994r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Skarga została zatem oddalona na podstawie art. 151 ppsa, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.