I SA/Wa 2859/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku J.O. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość ziemską położoną we wsi [...], gmina [...] powiat [...], zapisaną pierwotnie w księdze wieczystej [...], przejętą przez Skarb Państwa odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] J.O., reprezentowany przez B.K., wystąpił do Wojewody [...] o zapłatę odszkodowania w wysokości [...] ([...] złotych) za bezprawnie przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], stanowiącą gospodarstwo rolne o pow. [...] ha wraz z budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi, będącą uprzednio własnością J. O. Pismem z dnia 15 listopada 2005 r. organ poinformował wnioskodawcę o braku podstaw prawnych do spełnienia jego żądania. J.O. pismem z 25 lutego 2014 r wystąpił ponownie do Wojewody [...] o podjęcie postępowania w ww. sprawie wskazując, iż modyfikuje swój wniosek w taki sposób, że domaga się ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość "na podstawie realnej wyceny majątku". Pismem z 22 maja 2014 r. wnioskodawca został powiadomiony, iż przed Wojewodą [...] nie toczy się postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Organ ustalił na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że powyższa nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i z tego względu, celem doprecyzowania wniosku, wezwał wnioskodawcę do wskazania, czy domaga się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia, czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu ww. przepisu dekretu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J.O. podtrzymał swój dotychczasowy wniosek o ustalenie odszkodowania, domagając się jego rozpatrzenia w prawem przepisanej formie. Rozpatrując powyższy wniosek organ stwierdził, że już w 2005 r., wskazał skarżącemu na brak przepisów prawa, które pozwoliłby organowi administracji publicznej na ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ podniósł również, że brak materialnoprawnych podstaw uniemożliwia wszczęcie oraz prowadzenie postępowania na podstawie tak sprecyzowanego wniosku, dlatego odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] znak : [...], po rozparzeniu zażalenia J. O. utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w zakresie objętym wnioskiem strony jest niemożliwe, bowiem wniesione żądanie przyznania odszkodowania nie może zostać rozpoznane przez organ administracji publicznej. Organ wyjaśnił, że dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w trybie administracyjnym było możliwe na podstawie art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten został jednak uchylony mocą art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), która to ustawa weszła w życie z dniem 1 września 2004r. Organ zaznaczył, że w obecnym stanie prawnym nie stosuje się administracyjnego trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Minister wskazał, że skoro Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w dniu 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10), uznał, iż po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2004r. właściwym trybem dochodzenia roszczenia za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną jest postępowanie przed sądem powszechnym - dochodzenie naprawienia szkody w trybie administracyjnym, niezależnie od podstawy odpowiedzialności jest obecnie bezpodstawne. Organ zaznaczył, że podnoszone przez J.O. argumenty nie mogą mieć wpływu na zmianę stanowiska w sprawie. Przedmiotowe żądanie zostało bowiem sprecyzowane w sposób jednoznaczny, jako wniosek o "odszkodowanie", a więc roszczenie cywilnoprawne, które władne jest rozpoznać wyłącznie sąd powszechny. Wobec tak sprecyzowanego żądania nie jest zatem istotne dla wyniku niniejszej sprawy, na jakiej podstawie prawnej dokonano przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż w księdze wieczystej prowadzonej dla spornego majątku, jako podstawę prawną jego przejęcia wskazano art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13). Organ wskazał, że wyroki i inne orzeczenia wydane w czasie okupacji przez sądy niemieckie w myśl przepisów dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 06 czerwca 1945r. (Dz. U. z 1945r. Nr 25, poz. 151) stały się nieważne i pozbawione skutków prawnych. Organ zaznaczył, że J.O. był informowany przez organ I instancji pismem z dnia 22 maja 2014r. o możliwości wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzji stwierdzającej, czy powyższa nieruchomość podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z możliwości takiej jednak wnioskujący nie skorzystał, podtrzymując swój wniosek o ustalenie odszkodowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.O. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił : 1. naruszenie prawa materialnego: art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; 2. naruszenie przepisów procesowych: art. 6 i art. 7 oraz art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w złożonym do Wojewody [...] wniosku wykazał w sposób jednoznaczny, że przedmiotowa nieruchomość, znajdująca się w przedwojennych granicach Rzeczpospolitej Polskiej została przejęta przez Skarb Państwa Rzeszy Niemieckiej podczas wojny, a po wojnie - pomimo unieważnienia orzeczeń sądów i administracji okupacyjnej, nie zwrócono jej prawowitemu właścicielowi. Skarżący podniósł, że art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy ochrania prawo własności obywateli. Zdaniem skarżącego, organ z naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej oraz obowiązującego porządku prawnego odmówił wszczęcia postępowania na wniosek następcy prawnego pokrzywdzonego przez administrację okupacyjną, zaś Minister bezprawnie utrzymał w mocy to orzeczenie uzasadniając swoje stanowisko całkowicie odmienną podstawą prawną, niż wskazana w postanowieniu Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną utrzymanego w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowienia Wojewody [...] z dnia [...], był przepis art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Wszczęcie i prowadzenie postępowania w zakresie objętym wnioskiem strony było niemożliwe, bowiem wniesione żądanie przyznania odszkodowania, jak zasadnie stwierdziły organy, nie mogło zostać załatwione przez organy administracji publicznej. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość w dniu 30 listopada 1946 r. należała do osoby fizycznej, była nieruchomością rolną, której powierzchnia przekraczała [...] ha powierzchni ogólnej. Grunty te podpadały zatem pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13). Tytuł prawny Skarbu Państwa do majątku potwierdzony został wpisem do księgi wieczystej dokonanym w dniu 4 grudnia 1946r., a podstawą prawną przejęcia przedmiotowej nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. Jak stanowią przepisy dekretu, gospodarstwa rolne przechodzą na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Żądanie skarżącego z dnia 14 lutego 2005 r. zostało sprecyzowane w sposób jednoznaczny jako wniosek o odszkodowanie, a więc roszczenie cywilnoprawne, które obecnie władny jest rozpoznać wyłącznie sąd powszechny. Jak słusznie podniósł organ wobec tak sprecyzowanego żądania nie jest istotne na jakiej podstawie prawnej dokonano przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wyjaśnić należy, że przejęcie nieruchomości ziemskich o których mowa w art. 2 ww. dekretu następowało na mocy samego prawa, a wpis w księdze dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia. Wskazać należy, że dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w trybie administracyjnym było możliwe na podstawie art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Mocą art. 2 ust. 2 ww. ustawy przepis art. 160 k.p.a. został uchylony. Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że w obecnym stanie prawnym nie stosuje się administracyjnego trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWA z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Prawidłowo zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując że właściwym do rozpoznania wniosku jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] odpowiadają prawu. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.