I SA/Wa 2864/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. G., A. R., J. R., M. S., K. T., M. T., D. W. i M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z 29 września 2021 r. nr GZ.rn.625.97.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister), po rozpatrzeniu odwołań J. G., A. R., J. R., M. S., K.T., M. T., D. W. i M.Z. (Skarżący) od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr NWXIV.7581.9.27.2020 - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 23 listopada 2020 r. ( data wpływu do organu 27 listopada 2020 r.) Skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 sierpnia 1977 r., orzekającej o wszczęciu postępowania o przymusowym wykupie nieruchomości o powierzchni [...] ka, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 sierpnia 1977 r. nie zachowała się. Decyzją z 26 sierpnia 2021 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozpoznając złożone odwołanie Minister wyjaśnił, że z dniem 16 września 2021r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), zgodnie z którą postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 tej ustawy). Organ wyjaśnił, że wniosek Skarżących z 27 listopada 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 sierpnia 1977 r. wpłynął do Ministra 27 listopada 2020 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Zdaniem organu, skoro więc wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, co w ocenie organu miało miejsce najpóźniej w dniu 30 sierpnia 1977 r., kiedy to wydano decyzję o przymusowym wykupie nieruchomości o powierzchni [...] ha ( decyzja ta wydawana była w ramach kolejnego etapu wykupu) to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co zdaniem organu, uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w całości. Skargę na powyższą decyzję Ministra wnieśli Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 w związku z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., a także art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przez zignorowanie dowodu z dokumentu urzędowego – pisma Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia 20 marca 2001 r., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że decyzja o wszczęciu została wydana i doręczona (ogłoszona) stronom najpóźniej w dniu 30 sierpnia 1977 r. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tyk kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 K.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.") oraz dodanie § 3 w art. 158 K.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 K.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 sierpnia 1977 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w o ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 K.p.a.). Inaczej mówiąc, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wskazać należy, że z niniejszej sprawy wynikają następujące okoliczności: - nie zachowała się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 sierpnia 1977 r., wydana na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych ( Dz. U Nr 3, poz. 14 ze zm.), a dotycząca wszczęcia postępowania o przymusowym wykupie w drodze licytacji nieruchomości; - zachowały się cztery decyzje nr 11 Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 sierpnia 1977 r., dotyczące wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] o pow. [...] ha, działki nr [...],[...],[...],[...], [...]. W tych decyzjach wymieniona została przedmiotowa decyzja z 15 sierpnia 1977 r.; -datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.); - z akt organu wojewódzkiego wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 sierpnia 1977r. zostało wszczęte 23 listopada 2020 r. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje na wstępie, że postępowanie prowadzone w trybie przepisów ww. ustawy z 24 stycznia 1968 r. dzieliło się na dwa etapy: - w pierwszym etapie badane było przez organy spełnienie przesłanek pozwalających na przymusowy wykup nieruchomości, w tym przesłanek dotyczących poziomu produkcji rolnej, -po wydaniu decyzji o wszczęciu postępowania ustalana była cena wywoławcza nieruchomości. Jeżeli licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomość była potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej lub też mogła być należycie zagospodarowana przez innych rolników indywidualnych, wykonywane było prawo pierwokupu przez Skarb Państwa (por. art. 3 ust. 4 ustawy z 24 stycznia 1968 r). Za akt sprawy wynika, że mimo szerokich poszukiwań nie została odnaleziona kwestionowana decyzja z 15 sierpnia 1977 r., nie został odnaleziony tym samym dowód jej doręczenia. Występuje jednak dokument późniejszy wskazujący na wydanie takiej decyzji tj. decyzja z dnia 30 sierpnia 1977 r., który potwierdza wejścia ww. decyzji do obrotu prawnego, a więc jej doręczenie ( ogłoszenie) stronom. Zatem z materiału dowodowego wynika, że decyzja została doręczona najpóźniej do 30 sierpnia 1977 r., bowiem w tej dacie wszczęto następny etap procedury przejęcia. Zestawiając więc datę doręczenia kwestionowanej decyzji (nie później niż 30 sierpnia 1977 r.) oraz datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (23 listopada 2020 r.) wynika, że upłynęło już blisko 43 lata od dnia doręczenia tej decyzji. To skutkuje uznaniem, że nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że od dnia doręczenia spornej decyzji upłynęło ponad 30 lat, a w konsekwencji zastosowanie w sprawie znalazłby w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., obligujący organ do umorzenia postępowania. Z tego powodu, tj. w związku ze wspomnianą nowelizacją przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W konsekwencji zaś skarga na to postanowienie winna zostać oddalona. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie.