I SA/Wa 2867/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi J. G., G. G. i K. M. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 32/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżących J. G., G. G. i K. M. sumę pieniężną po 2000 (dwa tysiące) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz skarżących J. G., G. G. i K. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 26 listopada 2020 r. J. G.(1), J. G.(2), G. G. oraz K. M. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez adwokata J. G.(3), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 32/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako "organ/Prezydent") do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i ul. [...], hip. "[...]", działka nr [...] i [...], rej. hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez Skarżących wezwania organu do wykonania wyroku, co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie Skarżący podkreślili, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 311/17 organ został ukarany grzywną w kwocie 1000 zł na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 32/16. Skarżący wskazali, że organ od 4 lat zwleka z wykonaniem prawomocnego wyroku, co budzi obawę Skarżących, że decyzja w sprawie nie zostanie wydana o ile Sąd nie zastosuje bardziej radykalnych środków, co uzasadnia również przyznanie Skarżącym od organu sumy pieniężnej w pięciokrotnej wysokości. Zdaniem Skarżących postępowanie organu w niniejszej sprawie wykazuje wysoki stopień lekceważenia zarówno strony postępowania jak i przede wszystkim prawomocnego wyroku Sądu zobowiązującego organ do wydania decyzji. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz Skarżący sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postępowanie w sprawach odszkodowawczych polega m.in. na gromadzeniu dokumentów potwierdzających prawa podmiotowe wnioskodawcy do ubiegania się o odszkodowanie, ustalaniu wszystkich osób uprawnionych, określeniu aktualnego właściciela gruntu, pozyskaniu map sytuacyjnych, występowaniu do sądu wieczystoksięgowego po zaświadczenia hipoteczne i do biegłych po opinie, a także sprawdzeniu czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n."). Prezydent podniósł ponadto, że postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania opisanego na wstępie wniosku odszkodowawczego do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożonego [...] grudnia 1949 r. przez S. i J. G.. Prezydent zaznaczył także, iż opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest spowodowane m.in. bardzo dużą ilością prowadzonych spraw o odszkodowanie za przejęcie nieruchomości w trybie wspomnianego wcześniej dekretu z 1945 r. oraz dużą ilością wpływającej w związku z tym korespondencji. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie przez organ terminów ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. Sąd odrzucił skargę J. G.(2) jako wniesioną bez uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 22 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 32/16, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i ul. [...], hip. "[...]", działka nr [...] i [...], rej. hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym powołanym wyżej wyrokiem wpłynęły do organu 13 lipca 2016 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 13 października 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z 29 czerwca 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 311/17) grzywny w wysokości 1000 zł za niewykonanie ww. wyroku 22 marca 2016 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z 22 marca 2016 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze z jednej strony, iż jest to już kolejna (druga) grzywna wymierzona przez Sąd, a z drugiej, że od jej wymierzenia na mocy wyroku z 29 czerwca 2017 r., I SA/Wa 311/17 do chwili zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, co nastąpiło [...] grudnia 2020 r., upłynęło już ponad 3 lat, co jednak nie przełożyło się w wymierny sposób na rozpatrzenie przez organ sprawy odszkodowawczej. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta – nie zakończył sprawy. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia 27 września 2017 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 311/17 organ pierwszą czynność w sprawie, mającą odzwierciedlenie w materiale dowodowym, dokonał w dniu [...] października 2017 r., kiedy wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Delegatury Dzielnicy [...] Urzędu [...] o przekazanie niezbędnej dokumentacji. Dnia [...] listopada 2017 r. organ zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego. Przedmiotowe opracowanie z [...] stycznia 2018 r. znajduję się w aktach sprawy. Pismami z [...] sierpnia 2019 r. oraz [...] września 2020 r. Skarżący wezwali organ do wykonania powołanego wyroku z 2016 r. Przedmiotowe wezwania pozostały jednak bez odpowiedzi i Skarżący pismem z 26 listopada 2020 r. wnieśli do Sądu niniejszą skargę na niewykonanie wyroku. Po złożeniu skargi w tej sprawie, Prezydent postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku odszkodowawczego do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku S. i J. G. z [...] grudnia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...]. Jednocześnie z uzasadnienia postanowienia wynika, że orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1950 r, l. dz. [...] Prezydent [...] odmówił przywrócenia terminu na złożenie wniosek o prawo własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy [...] i [...], działki nr [...] i [...]. Przedstawiony sposób działania organu godzi, zdaniem Sądu, niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz J. G.(1), G. G. oraz K. M. sumy pieniężnej w kwocie po 2000 zł dla każdego z nich. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla ww. skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie ich sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.