I SA/Wa 287/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. K. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] I SA/Wa 287/18 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. i T. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Z., obręb [...], zajętej pod fragment ulicy [...] w Z., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, powstałe z podziału działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, późn. 872 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Z., obręb [...], zajętej pod fragment ulicy [...] w Z., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. powstałe z podziału działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. K. i T. K. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r tj. zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz pozostawanie we władaniu Miasta [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. .73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października! 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Tak więc prowadząc postępowanie w trybie art. 73 powołanej ustawy organ obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ ustalił w oparciu o wypis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z., że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami działki nr [...], z której wydzielono działki nr [...] i nr [...] byli L. K. oraz D. K. Na podstawie umowy przeniesienia własności oraz oświadczenia o ustanowieniu hipoteki z dnia [...] maja 2015 r., Rep. [...], obecnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są A. K. i T. K. Jednocześnie w dziale IV księgi wieczystej nr [...] wpisana jest hipoteka umowna na rzecz Banku Spółdzielczego w C. Zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. zmieniającego rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych, miejskich na terenie województwa [...] (Dz.U. woj. [...] nr 62 poz. 325) ulica [...] w Z. stanowiła drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przedmiotowa droga stała się drogą gminną. Organ podkreślił, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Organ wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2011 r. nr ewid. [...], wynika, że działki nr. [...] oraz nr [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) były zajęte pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Podkreślił, że mapa do celów prawnych, sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę, tym bardziej że powyższą dokumentację geodeta obowiązany jest sporządzić z należytą starannością zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Zatem zdaniem organu fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. został udowodniony. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władania przez podmiot publiczny. Odnosząc się do tej przesłanki organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia umowy nr [...] na oczyszczanie zimowe miasta [...] z dnia [...] listopada 1995 r. zawarta pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Spółką "[...]" Sp. z o. o. na okres zimowy w latach 1995 - 2000, obejmująca m.in. ulicę [...](I kolejność odśnieżania - I standard), zgodnie z którą oczyszczanie ulicy [...] polegało na posypywaniu materiałami szorstkimi na całej długości oraz wywozie nadmiaru śniegu. Organ podkreślił, że do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Podniósł również, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że wykluczenie domniemania władania publicznoprawnego nad częścią drogi publicznej musiałoby zostać udowodnione poprzez wykazanie wyłącznego jej posiadania przez podmiot prywatny i poprzez wyłączenie jej powszechnej dostępności. W ocenie organu odwoławczego należy uznać, że zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt, w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. dlatego też zdaniem organu odwoławczego udowodniono w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki nr [...] oraz działki nr [...] we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie. Reasumując organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałe z podziału działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. W związku z tym stwierdził iż wszystkie wymogi wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały wypełnione i prawidłowo udokumentowane. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. K. i A. K. Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie prawa procesowego art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i wnikliwego rozważenia materiału dowodowego, art. 15 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia w pełnym zakresie postępowania dwuinstancyjnego przez organ odwoławczy (zaniechanie przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżących w odwołaniu), art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącym, czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym a także uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów oraz zgłoszonych żądań pominięcie zgłaszanych wniosków dowodowych, zaniechanie wyjaśnienia wątpliwości strony co do znaczenia oraz samej prawidłowości opinii biegłego geodety, art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 kpa poprzez znaczące braki w zgromadzonym materiale dowodowym z uwagi na obowiązki organu zebrania całości materiału dowodowego w celu wyjaśnienia sprawy, nieuzasadnione pominięcie zawnioskowanych przez skarżących dowodów mogących potwierdzić istnienie, bądź brak władztwa jednostki samorządu terytorialnego nad nieruchomością, faktycznych granic użytkowania drogi publicznej, pominięcie jakichkolwiek cech na gruncie świadczących o realizacji władztwa, brak pobocza, brak znaków drogowych , chodnika, brak wyjaśnienia zagospodarowania nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 roku, błędne ustalenia faktyczne na których się oparł organ i miedzy innymi przyjęcie, że organ wykonywał władztwo na spornej działce poprzez wykonywanie usług wymienionych w umowie na oczyszczanie zimowe miasta z dnia [...] listopada 1995 r. wykonanie operatu geodezyjnego bez oględzin nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku, bez analizy innych dowodów w sprawie oraz analizy innych dokumentów - map i fotografii lotniczych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a faktycznie sporządzonego w 2011 r., oraz naruszenie prawa materialnego - tj art. 73 ust. 1 i 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że istnieją podstawy do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości jako zajętej pod drogę publiczną, w okolicznościach, gdy organ nie wykazał wiarygodnymi dowodami istnienia władztwa nad nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. a przedstawione dowody na rzekome władztwo, pochodzą z okresu znacznie wcześniejszego oraz znacznie późniejszego i pozostają w oderwaniu od faktycznych okoliczności - art. 73 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez wadliwe stwierdzenie, że postepowanie wykazało zaistnienie przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Infrastruktury i Budownictwa , określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Ta trafna konstatacja organu nie doprowadziła jednak na gruncie niniejszej sprawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ulica [...] w Z. na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. zmieniającego rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych, miejskich na terenie województwa [...] stanowiła drogę lokalną miejską, a na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przedmiotowa droga stała się drogą gminną. Nie jest również sporne, że obecnie działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałe z podziału działki ewidencyjnej nr [...], w ww. dacie stanowiła własność osób fizycznych. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga ta posadowiona była w obszarze działek nr [...] i [...] i czy działki te znajdowały się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący bowiem kwestionują w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony. Dowodami natomiast, mającymi wedle organów obrazować stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. były: mapa dla celów prawnych przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oraz zaświadczenie Urzędu Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. podpisane przez p.o. Naczelnika Wydziału Drogowego i Transportu działającego z upoważnienia Burmistrza. Ze sformułowaną w oparciu o te dowody oceną organów jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż treść ww. mapy - wbrew temu co twierdzi Wojewoda oraz Minister - nie dokumentuje stanu zajętości wyodrębnianych geodezyjnie działek nr [...] i nr [...] drogą publiczna, lecz wyłącznie przebieg granicy działek wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., co wynika wprost z zapisu umieszczonego w osnowie tej mapy, jak też charakterystyki użytków jakie tworzą te działki. W umieszczonym na mapie wykazie zmian gruntowych działek podano mianowicie, iż w ich obszarze znajdowały się na koniec roku 1989 użytki budowlane, działka nr [...] i działa nr [...] rodzaj użytku [...], przeczy ich wykorzystywaniu pod infrastrukturę drogową. Należy przypomnieć, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Istnienia tego rodzaju infrastruktury w obszarze spornych działek na dzień 31 grudnia 1998 r. powyższa mapa, ani żaden ze zgromadzonych w aktach dokumentów nie potwierdzają. Wprost przeciwnie z wyrysu mapy zasadniczej wynika, że na działce [...] znajduje się urządzenie budowlane najprawdopodobniej schody zewnętrzne do niewielkiego pawilonu i nie jest to na pewno obiekt inżynierski o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Oceny tej nie zmoże zmienić fakt, że omawiana mapa sporządzona została w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ani treść zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2012 r., z którego wynika, że działki nr [...] i nr [...] w powołanej wyżej dacie położone były w całości w pasie drogowym drogi publicznej gminnej ulica [...] w Z. Treść tego zaświadczenia, w odróżnieniu od treści mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie jest objęta właściwym dla dokumentów urzędowych domniemaniem zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Odrębną kwestią jest także ocena przydatności powołanego zaświadczenia przy dokonywaniu mających znaczenie prawne ustaleń elementów stanu faktycznego sprawy. Sąd nie kwestionuje samej możliwości wykorzystania oświadczeń jako środków dowodowych w sprawie o nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, zwłaszcza w sytuacji gdy wyczerpane zostają inne możliwości dowodowe. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaś art. 80 k.p.a. wymaga by oceny udowodnienia określonej okoliczności organ administracji publicznej dokonywał w oparciu o całokształt materiału dowodowego w sprawie. Niemniej zwraca uwagę, że aby oświadczenie strony czy innego podmiotu, można przyjąć jako miarodajny dowód w postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej postępowaniu mającym doprowadzić do potwierdzenia odjęcia własności nieruchomości, musi ono przede wszystkim stanowić tzw. oświadczenie wiedzy, a więc odnosić się do rekonstruowanych przez jednostkę je składającą własnych doświadczeń i obserwacji. Tego rodzaju wymogu oświadczenie p.o. Naczelnika Wydziału Drogowego i Transportu nie spełnia. Nie jest wiadomym analiza jakich dokumentów doprowadziła do wyciągnięcia takiego wniosku, gdyż treść mapy podziałowej na którą powołuje się Naczelnik nie dokumentuje stanu zajętości wyodrębnianych geodezyjnie działek nr [...] i nr [...] pod drogę drogą publiczna, lecz wyłącznie przebieg granicy działek wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., co wynika wprost z zapisu umieszczonego w osnowie tej mapy, jak też charakterystyki użytków jakie tworzą te działki. Okoliczności te uszły jednak uwadze organów orzekających, co z kolei doprowadziło do wywiedzenia m.in. w oparciu o wskazane wyżej dokumenty błędnych wniosków co do zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., prowadzących do odjęcia własności nieruchomości jej dotychczasowym właścicielom z dniem 1 stycznia 1999 r. Słusznie zatem zarzucają skarżący, że wydając zaskarżoną decyzję organy obydwu instancji uchybiły przepisom postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji naruszyły one także art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego zastosowanie do regulacji stanu prawnego nieruchomości, co do której w sposób niebudzący wątpliwości nie wykazano, że określone w tym przepisie przesłanki w rzeczywistości zaistniały. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną powyżej oraz ustali w oparciu o jakie dokumenty na mapie podziałowej dokonana została adnotacja, iż granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., w oparciu o którą to mapę Urząd Miasta [...] wydał zaświadczenia o zajętości przedmiotowych działek w pasie drogowym w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz publicznoprawnym nią władaniem i w oparciu o analizę tych dokumentów, jak też dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego podejmie rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.