I SA/Wa 2871/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 15 września 2021 r., znak sprawy: D0.2.7610.59.2019.WM, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej "Minister", na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "kpa", stwierdził nieważność decyzji Wojewody Lubelskiego z 7 czerwca 2006 r. znak: RR.IV.AM/7720/91/04 o nabyciu przez Polskie Koleje Państwowe z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego we wsi [...], gm. [...], oznaczonego nr ew. [...], w części dotyczącej działek nr [...] powstałych po podziale działki nr [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2004, poz. 2603 ze zm.), dalej "ugn". Wskazując na tę regulację organ nadzoru wskazał na deklaratoryjny charakter decyzji wydanej w trybie art. 200 ugn, konieczność spełniania przesłanek pozostawania nieruchomości we własności Skarbu Państwa lub Gminy i sprawowania zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne czy Bank Gospodarki Żywnościowej na 5 grudnia 1990 r. i nie naruszenia nią praw osób trzecich. Organ nadzoru ustalił, że treść księgi wieczystej [...] wskazywała, że grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Prawo zarządu organ ustalił na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z 28 czerwca 1988 r., znak GG.8224/12/88 o naliczeniu opłata z tytułu zarządu. Powołując natomiast opinię sporządzoną przez A. G. na potrzeby postępowania nieważnościowego organ ustalił, że na dzień 5 grudnia 1990 r. część terenu dawnej działki nr ew. [...] nie pozostawał w zarządzie PKP. Obecna działka nr ew. [...] była w pasie drogi gminnej nr [...], nr ew. [...] w pasie drogi gminnej nr ew. [...] a [...] w pasie drogi gminnej [...]. Publiczny przebieg dróg potwierdza uchwała nr X/54/89 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 11 grudnia 1989 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Drogi te na mocy przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną w dalszym ciągu stanowią drogi gminne. W takiej sytuacji brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną i dlatego stwierdzono nieważność decyzji w ww. części. Organ uznał, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne decyzji które uniemożliwiałyby wydanie decyzji nieważnościowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła PKP S.A. z siedzibą w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 200 ust. 1 pkt 2 i 3 ugn poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] jako rażącego naruszającej prawa z uwagi na naruszenie praw osób trzecich – zarządcy drogi publicznej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1§1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 28 dalej-"ppsa". Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie zawiera ono tego rodzaju wad, które kwalifikowałyby je do uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa i doszedł do niewadliwych wniosków co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Kierując się wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wątpliwości w zakresie zebranych dowodów czy podejmowanych czynności procesowych należy ocenić na korzyść ostatecznych decyzji a nie strony. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności a nieważności nie można domniemywać. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której zostanie wykazane, że decyzja obarczona jest jakąkolwiek z wad z art. 156 § 1 kpa istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 kpa i pozostawienie jej w obrocie godzi w obowiązujący porządek prawny. Organ nadzoru uznał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 200 ugn doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez uwłaszczenie nieruchomości w części w jakiej stanowiła drogę publiczną gminną, co wynika z treści powołanej uchwały i opinii A. G. Ma rację skarżąca, że sama uchwała o zaliczeniu drogi do określonej kategorii nie powoduje skutku rzeczowego w postaci przeniesienia prawa własności na Gminę czy Skarb Państwa. Jak trafnie wskazuje PKP powoływany często art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998.133.872). nie stanowi podstawy do "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną. Skutek ten następuje gdy zostanie wydana w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy decyzja. Abstrahując od tego organ nadzoru nie zauważył że decyzja wydana na podstawie art. 200 ugn określała stan faktyczny na 5 grudnia 1990 r. natomiast art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. wszedł w życie 1 stycznia 1999 r. Gmina [...] mogła stać się właścicielem drogi na podstawie art. 73 ust. 3 ww. ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. a nie wcześniej. Decyzja wydana w tym trybie ma co prawda charakter deklaratoryjny, jednakże w każdym przypadku wymagane jest wydanie tego rodzaju decyzji przez uprawniony organ. Sąd podziela przy tym koncepcję zgodnie z którą samo podjęcie przez Gminę uchwały o zaliczeniu danej nieruchomości do kategorii drogi nie powoduje przejścia prawa własności na podmiot publicznoprawny. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym w którym organ ocenia daną decyzję pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 kpa. W przeciwieństwie do postępowania wznowieniowego w tego rodzaju postępowaniu wady muszą tkwić w samej decyzji. Organ w tego rodzaju postępowaniu nie ustala na nowo stanu faktycznego, nie dopuszcza nowych dowodów. Ma jedynie obowiązek ocenić czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego który wynikał ze zgromadzonego materiału dowodowego. Oceny dokonuje jedynie na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce gdy zostaje wydana decyzja pozostająca w rażącej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Jak się wskazuje w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zanegowanie stanu faktycznego nie następuje w postępowaniu nieważnościowym ale w postępowaniu wznowieniowym (Wyrok NSA z 12 września 2012, I OSK 1138/11) W niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie decyzji w trybie art. 200 ugn. Grunt stanowił własność Skarbu Państwa, co potwierdzała treść księgi wieczystej, pozostawał w zarządzie PKP – co wynikało z decyzji o wymierzeniu opłat i załącznika do niej z którego wynikało, że opłaty były ustalone m.in. za działkę [...]. Sporządzona opinia geodezyjna stanowi natomiast nowy dowód który nie był brany pod uwagę przez organ wydający decyzję w trybie art. 200 ugn. Jak zresztą wynika z tej opinii istniały wątpliwości w dokumentacji kartograficznej co do istnienia drogi ( kopia mapy sytuacyjnej z 1975 r. – brak zajętości pod drogę, szkice polowe z pomiaru sytuacyjnego z sierpnia 1986 r., mapa zagospodarowania przestrzennego terenu z tej samej daty – droga istnieje). Kolejne powołane przez opiniującą to dokumenty pochodzą z lat późniejszych. Tym samym w postępowaniu nieważnościowym nie było podstaw do oceny nowych dowodów w których w świetle można by przyjąć, że nie było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 200 ust. 1 ugn a decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 2 ppsa w związku z § 14 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2016, poz. 1804 ze zm.).