I SA/Wa 2877/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na czynność Prezydenta [...] w przedmiocie skierowania pisma o zwrot wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego postanawia odrzucić skargę. Pismem z 16 listopada 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (powoływany dalej również jako: "RPO", "Rzecznik", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność dokonaną z upoważnienia Prezydenta [...] (powoływanego dalej również jako: "Prezydent", "organ") przez podinspektora w Wydziale Sportu i Spraw Społecznych dla Dzielnicy [...], polegającą na skierowaniu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] (powoływany dalej również jako: "ZUS", "organ rentowy") pisma nr [...] z [...] maja 2020 r. o zwrot nienależnie wypłaconego A. B. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2019 r., w łącznej kwocie [...] zł. Zaskarżonej czynności organu administracji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 16 ust. 7 i 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. - powoływanej dalej jako: "uśr"), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji powzięcia informacji o pobieraniu w tym samym okresie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego wskazana norma stanowi samodzielną podstawę prawną do skierowania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych żądania dokonania pomniejszenia wypłacanego stronie świadczenia emerytalnego o kwotę wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego w okresie pobierania dodatku pielęgnacyjnego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 7 i 8 uśr; b) art. 30 ust. 1, 2 i 5 uśr, poprzez ich niezastosowanie w wyniku błędnego uznania, że wskazany w art. 16 ust. 7 i 8 uśr mechanizm potrącania ze świadczeń emerytalno-rentowych nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego wyłącza konieczność uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu skargi RPO przedstawił argumenty na poparcie zarzutów skargi, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej czynności dokonanej przez organ oraz złożył wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Wyjaśnił, że decyzją z [...] maja 2011 r. [...] przyznano A. B. bezterminowo prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie, wobec powzięcia [...] lipca 2019 r. przez organ informacji o pobieraniu przez nią od [...] lipca 2011 r. dodatku pielęgnacyjnego z ZUS, działający z upoważnienia Prezydenta [...] podinspektor, pismem z [...] lipca 2019 r. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w celu uchylenia decyzji Prezydenta z [...] maja 2011 r., nr [...] przyznającej zasiłek pielęgnacyjny oraz decyzji ją zmieniającej nr [...] z [...] października 2018 r. Jednocześnie poinformowano A. B., że wypłata przyznanego świadczenia została wstrzymana od lipca 2019 r. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Prezydent [...] uchylił decyzje własne z [...] maja 2011 r. i z [...] października 2018 r. W następstwie powyższego organ wystosował pismo z [...] maja 2020 r. nr [...], którym zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] o zwrot wypłaconego stronie w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2019 r. zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich kontrolowana czynność organu jest wadliwa, gdyż zastosowanie art. 16 ust. 7 i 8 uśr nie zwalnia organu z obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 30 ust. 1, 2 i 5 uśr, stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydawania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Osoba, która pobrała takie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Reguła ta, zdaniem Rzecznika, winna mieć zastosowanie także przy kolizji zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Przepisy te, w jego ocenie, nie pozwalają Prezydentowi na skierowanie do organu rentowego pisma w przedmiocie dokonania potrąceń nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego, bez uprzedniego skonkretyzowania w decyzji administracyjnej, czy wypłacony w czasie pobierania dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Organ administracji, przed uruchomieniem procedury wynikającej z art. 16 ust. 7 uśr miał więc obowiązek dokonać oceny, czy pobrane przez stronę w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2019 r. świadczenia rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego mogły być uznane za nienależne w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr i dopiero w następstwie tego działania, winien był wydać w tym zakresie rozstrzygnięcie, określające kwotę powstałego zobowiązania. RPO podniósł przy tym, że organ administracji wadliwie ocenił dopuszczalność zainicjowania działań na podstawie art. 139 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 – powoływana dalej jako: "ustawa o FUS"), wskazując, że w przypadku równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, obowiązkiem organów administracji publicznej jest wydanie decyzji stwierdzającej, że zasiłek pielęgnacyjny stanowił świadczenie nienależnie pobrane, co dopiero jako kwestia następcza, otwiera drogę do jego zwrotu. Skarżący powołał się również na naruszenie art. 8 i art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735), wskazując na bezczynność organu w tym zakresie. Zauważył, że Prezydent, na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dysponował z urzędu wiedzą o wieku strony i winien także posiadać wiedzę o praktyce organów rentowych wobec osób kończących wiek 75 lat, co w realiach niniejszej sprawy nakładało na organ obowiązek działania zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Dodatkowo Rzecznik zwrócił uwagę na brak odniesienia się przez organ do wniosku A. B. z [...] czerwca 2020 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2020 r.), dotyczącego umorzenia zadłużenia powstałego w wyniku kolizji zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Wskazał, że organ nie rozpoznał wniosku z [...] czerwca 2020 r. o umorzenie zadłużenia powstałego w wyniku kolizji zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, odmawiając wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Rzecznik powołał się na wydane w tej sprawie [...] sierpnia 2020 r. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Akt ten został zaskarżony przez A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2178/20). Wyrokiem z 16 grudnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na postanowienie SKO w [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] pismem z [...] grudnia 2020 r. przekazał skargę RPO do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ zaskarżone pismo nie stanowi rozstrzygnięcia, na jakie można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej jako: "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Artykuł 3 § 2 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analiza powyższego zamkniętego katalogu aktów, czynności i bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi do wniosku, że rozpoznanie skargi na czynność organu polegającą na skierowaniu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] pisma o zwrot (poprzez potrącenie z pobieranego z ZUS świadczenia) kwoty [...] zł, tytułem nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconego w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2019 r. na rzecz A. B., jest niedopuszczalne. Poddane kontroli pismo nie jest bowiem aktem (decyzją, postanowieniem) ani czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 ppsa - w szczególności nie stanowi aktu, bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Powołane w tym przepisie czynności cechują się bowiem tym, że nie stanowią decyzji ani postanowienia, posiadając jednocześnie charakter publicznoprawny i są podejmowane w sprawach indywidualnych. Dotyczą zatem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa materialnego i posiadają charakter rozstrzygnięcia władczego. Kontrola sądu administracyjnego obejmuje zaś konkretną formę działalności organu administracji publicznej, bądź jego bezczynność w indywidualnej sprawie, nie zaś całokształt jego działalności, czy bezczynności. Kwestionowane przez skarżącego pismo, wystosowane z powołaniem na treść art. 16 ust. 6, 7 i 8 uśr, stanowiło jedynie wystąpienie do organu emerytalno-rentowego o dokonanie zwrotu wypłaconej kwoty i było konsekwencją otrzymania [...] lipca 2019 r. informacji od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o pobieraniu przez A. B. dodatku pielęgnacyjnego. Prezydent przekazał w ten sposób Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych informację o zaistnieniu podstawy prawnej upoważniającej do potrącenia ze świadczenia pobieranego z ZUS-u (dodatek związany z ukończeniem 75 roku życia), świadczenia nienależnie pobranego w wysokości [...] zł. Samo dokonanie potrącenia następuje bowiem z mocy prawa (art. 16 ust. 7 uśr) i nie można go łączyć z czynnością wystosowania pisma informacyjnego, które samo w sobie nie jest podstawą potrąceń, a jedynie wskazaniem zaistnienia konieczności ich zastosowania na mocy przepisów ustawy. W ten sposób Prezydent niejako "przypomniał" ZUS-owi, że ma zrealizować obowiązek ustawowy. W tym miejscu podkreślić należy, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Według art. 16 ust. 8 uśr, przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Zauważyć tu trzeba, że 4 marca 2016 r. weszła w życie ustawa z 24 lipca 2015 r. - o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302 – powoływana dalej jako: "ustawa zmieniająca"). Przed jej wejściem w życie, art. 139 ust. 1 pkt 6 ustawy o FUS przewidywał, że ze świadczeń pieniężnych określonych w ustawie - po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki i innych należności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych - podlegają potrąceniu, z uwzględnieniem art. 141, należności, tj. m.in. kwoty nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych lub pielęgnacyjnych, świadczeń rodzinnych oraz zasiłków dla opiekunów w razie braku możliwości potrącenia z wypłacanych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych, świadczeń rodzinnych oraz zasiłków dla opiekunów, wraz z odsetkami za zwłokę w ich spłacie. Rozwiązanie to wynikało z podobnego celu, łączącego oba świadczenia. Art. 2 ustawy zmieniającej uzupełnił art. 139 ust. 1 poprzez dodanie do pkt 6 zwrotu: "a także kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny". Art. 16 uzupełniono poprzez dodanie ust. 7 i 8. Uzupełniono również definicję nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, dodając pkt 5 w brzmieniu: świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Doprecyzowano art. 30 ust. 3 i 5 uśr, aby wynikało z niego, że organ właściwy wydaje jedną decyzję orzekając o ustaleniu i o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy zmieniającej (Druk nr 3584) wskazano, że: "zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej na podstawie art. 75 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Dodatek pielęgnacyjny ma za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat. Nie została jednak przewidziana specjalna procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny, co często ma miejsce w sytuacji, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. W powyższym zakresie, zastosowanie mają obecnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, obecny stan prawny wymaga uzupełnienia o procedurę zwrotu, przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny, kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny. W celu uproszczenia procedury dochodzenia ww. kwoty proponuje się wprowadzenie rozwiązania na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn.zm.). Przepis ten stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę i rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę i rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwoli w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Po wprowadzeniu proponowanych zmian organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, dokonywać będą pomniejszenia emerytury lub renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, i w konsekwencji zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za ten sam okres, za który przyznano dodatek (na rachunek bankowy właściwego organu)". Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, opartym o art. 99 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020, poz. 1876), potrącenie dokonane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inne organy rentowe następuje z mocy prawa, nie zaś na podstawie wydanej w tym celu decyzji administracyjnej, a tym bardziej za jego podstawę nie można uznać kontrolowanej czynności Prezydenta [...] z [...] maja 2020 r. Wskazany przepis, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, obliguje zatem ZUS do dokonania wymaganego prawem potrącenia. Obowiązek ten jest konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę tzw. "zasady pomocniczości", w świetle której świadczenia z pomocy społecznej nie powinny wyprzedzać świadczeń z ubezpieczenia społecznego (zob: wyrok NSA z 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1942/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1281/17, czy wyrok WSA w Lublinie z 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1024/13). Analogiczna sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy pismo (czynność) Prezydenta z [...] maja 2020 r. miało na celu jedynie przekazanie ZUS informacji o konieczności dokonania zwrotu określonej kwoty nienależnie pobranego świadczenia, zaś samo potrącenie nastąpiło z mocy prawa (art. 16 ust. 7 uśr). Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżenie czynności organu, polegającej na skierowaniu pisma informacyjnego jest niedopuszczalne i jako takie, nie podlega kognicji Sądu. Tak określony przedmiot postępowania nie mieści się bowiem w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 i 2 a ppsa. Brak jest również przepisów szczególnych, które przewidują sądową kontrolę zgodnie z art. 3 § 3 ppsa. Z tego względu skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Na marginesie wskazać należy, że odrzucenie skargi konsumuje zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności i tym samym brak jest podstaw do rozpoznania go odrębnym orzeczeniem Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, postanowił jak w sentencji.