I SA/Wa 2880/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi F. M., P. J., D. P., W. M. i A. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił własną decyzję z [...] listopada 2012 r., nr [...], i po rozpatrzeniu wniosku F. M., D. M. – w miejsce, której wstąpiła D. P., W. M., A. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] lipca 1950 r., l.dz. [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydenta [...] z [...] grudnia 1949 r., l.dz. [...], o odmowie przyznania własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że powodem uchylenia decyzji z [...] listopada 2012 r. – była kwestia formalna tj. skierowanie decyzji do pełnomocnika E. Z. M. - radcy prawnego M. A. w sytuacji, kiedy pełnomocnictwo wygasło wskutek śmierci mocodawczyni w dniu 20 kwietnia 2012 r. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej oznacza, że jest ona dotknięta wadą nieważności w świetle art. 156 § 1 Kpa. Przeprowadzając ponownie postępowanie nadzorcze, organ wskazał, że powodem odmowy przyznania prawa własności czasowej było przeznaczenie nieruchomości na zespoły budownictwa społecznego. Minister w ramach postępowania nieważnościowego ustalił, że takie przeznaczenie wynikało z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego W. nr 41, uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy W. 7 maja 1940 r. Plan ten precyzyjnie określił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w jej północnej części pod budynki na cele współżycia społecznego oraz na urządzenia dziecięce (z dodatkowym określeniem, iż ma to być zabudowa luźna), w części na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku, a w niewielkiej części na urządzenie ogródka frontowego. Jednak celem nadrzędnym (głównym) było przeznaczenie całego obszaru na cele budownictwa społecznego. Organ, definiując pojęcie "budownictwa społecznego", odwołał się do poglądu G. S. zawartego w Książe Prawo budowlane i zagospodarowanie przestrzenne oraz odbudowa cz. I. s. 9 Warszawa 1947 r. – który rozumie w tym pojęciu budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie Państwo) oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym. Organ nadzoru wskazał, że funkcje zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości należy interpretować łącznie. Samo sformułowanie w planie akcentuje, że tak określona funkcja z założenia była pomyślana dla większego obszaru, a nie tylko obejmującego sporną nieruchomość. Skoro zapis planu wyraźnie stanowił o budownictwie społecznym, nie zaś prywatnym, indywidualnym. Stąd też zrozumiałe jest, że były właściciel jako osoba prywatna nie mógł zagospodarować terenu zgodnie z postanowieniem obowiązującego wówczas planu. Tym samym odmowa nie naruszyła art. 7 dekretu. Organ uznał za nieuzasadnione zarzuty co do swojej niewłaściwości jako organu nadzoru, gdyż przedmiotem badania w trybie nieważnościowym była decyzja Ministra – a więc organu naczelnego. 2. F. M., D. P., W. M., A. M. oraz P. A. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: - naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa w zw. z art. 15 oraz art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy decyzja została skierowana do osoby, która już nie żyła w chwili jej wydania tj. E. M. z pominięciem jej spadkobierców, przez co doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i pozbawienia strony możliwości czynnego udziału - naruszenie art. 19 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ rzeczowo niewłaściwy, tj. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zamiast Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], przez co decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości - naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym analizy przeznaczenia nieruchomości, jak również nie dokonanie oceny możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli przy uwzględnieniu przyjętego przez organ jako cel nadrzędny przeznaczenia nieruchomości na cele budownictwa społecznego - naruszenie art. 6 i 7 Kpa przez stworzenie pozaustawowej definicji budownictwa społecznego w oparciu o treści przywołanego komentarza oraz uznanie, że byli właściciele nie mogli realizować tego celu w oparciu o pismo F. M. z 7 kwietnia 1948 r., podczas gdy organy mogą rozstrzygać tylko w oparciu o normy powszechnie obowiązującego prawa - naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odmawiając przyznania prawa własności czasowej organy nie naruszyły w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy organy dekretowe nie uwzględniły przeznaczenie terenu faktycznie wskazanego w Planie Zabudowania, po drugie uznały wbrew treści dekretu, że cel budownictwa społecznego wyłączał możliwość korzystania z nieruchomości przez dawnych właścicieli nie badając jedynej przesłanki wyłączającej uwzględnienie wniosku dekretowego tj. obiektywnego braku możliwości pogodzenia przeznaczenia terenu nieruchomości z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: Ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przy tym stosownie do treści § 2 powołanego artykułu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. 2. Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru, prowadzonym na podstawie art. 156-158 Kpa. Podlega ono takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy zawiera ona wady, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustawodawca wymienił, "rażące naruszenie prawa" - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. 3. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje zawarte w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, iż nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Przy tym oceny legalności decyzji administracyjnej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych. 4. Przekładając powyższe rozważania na przedmiotową sprawę, wskazać należy, że art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Organ administracji, aby odmówić przyznania prawa własności czasowej musiał udowodnić, że korzystanie z gruntu w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem koniecznym jest bliższe określenie, jaki konkretnie cel miał być realizowany na nieruchomości w dacie wydania decyzji dekretowej. Jednocześnie przy skonkretyzowaniu tego celu nie chodzi o wskazanie obiektu, czy obiektów, jakie mogły być na danym terenie zlokalizowane, ale o funkcję jaka mogła być na danym obszarze realizowana. 5. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższego wzorca, stwierdzić należy, że organ prawidłowo ustalił, iż przedmiotowy grunt był przeznaczony, zgodnie z powołanym planem nr 41 uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. na budownictwo społeczne. Przy tym, na niniejszym gruncie planowany był w części obszar przeznaczony pod budynki na cele współżycia społecznego oraz urządzenia dziecięce, w części pod wspólny ogród do użytku mieszkańców bloku i w części pod ogródek frontowy. Organ nadzoru zebrał materiał wystarczający dla wydania decyzji nadzorczej. Ponadto organ nadzoru wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny, który jest jednoznaczny. Tym samym zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 Kpa oraz art. 6 i art. 7 Kpa uznać należy za bezpodstawny. 6. Prawidłowe ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego determinowało dokonanie oceny, czy decyzja odmowna wydana w oparciu o na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie naruszała w sposób oczywisty tej normy prawnej. Ocenie dokonanej przez organ nadzoru w tym zakresie nie można zarzucić takiego naruszenia prawa, które dawałoby Sądowi podstawę do zastosowania art. 145 Ppsa. W szczególności w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że pojęcie "budownictwo społeczne" nie zostało jednak zdefiniowane przez ustawodawcę. Poszukując desygnatu tego pojęcia odnieść się - po pierwsze - należy do faktu, iż przymiotnik "społeczny" zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (publ. www.sjp.pwn.pl) oznacza "odnoszący się do społeczeństwa lub jego części, wytworzony przez społeczeństwo i będący jego wspólną własnością, przeznaczony do obsługiwania społeczeństwa, pracujący bezinteresownie dla dobra jakiejś społeczności, dotyczący postaw lub działań większości członków społeczeństwa, zorganizowany przez jakąś społeczność samodzielnie, bez udziału państwa". Powyższe wskazuje, iż przymiotnik społeczny odnosi się zatem do jakiejś zbiorowości, do ogółu – nie zaś do jednostki. Po drugie, prawidłowo w powołanym przez organ stanowisku przedstawiciela doktryny – tj. G. S., Prawo Budowlane i Zagospodarowanie Przestrzenne oraz odbudowa, cz. I,, s. 9, Warszawa 1947 r. – budownictwo społeczne oznaczało budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności oraz przez gminę (ewentualnie Państwo) oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym. Powyższe konstatacje oznaczają, że dokonana przez organ dekretowy wykładnia tego pojęcia, która w swojej istocie odwoływała się do budownictwa realizowanego przez Państwo lub inne podmioty o charakterze społecznym - a więc z wyłączeniem budownictwa indywidualnego – znajdowała oparcie w wykładni literalnej przepisu. Za powyższym poglądem przemawia także okoliczność, że grunt skarżących stanowił jedynie fragment większego przedsięwzięcia planistycznego określonego w planie zagospodarowania, na podstawie którego dokonywana była odbudowa wskazanego w nim fragmentu W., tj. terenu położonego pomiędzy ul. [...] –[...] – [...] – [...], przeznaczonego właśnie pod budownictwo społeczne. Przedsięwzięcie to miało zatem charakter znaczny i wymagało przejęcia odpowiednio dużej ilości terenów. Bez wątpienia jego charakter i rozmiar stanowi o tym, że w dniu wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej mogło być realizowane jedynie przez Państwo. Zarzucana w skardze kwestia odwołania się przez organ do poglądu G. Szymkiewicza jest całkowicie bezzasadna. Odwołanie się do stanowiska doktryny miało w niniejszej sprawie charakter pomocniczy, a ponadto ilustruje rozumienie pojęcie budownictwa społecznego w okresie kiedy wydawana była decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej. 7. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest to, że ówczesny system planistyczny był ściśle powiązany z planowaniem gospodarczym, co wiązało się również z możliwością wskazania w ustaleniach planów miejscowych, jakiego rodzaju podmiot będzie wykonywał określone zadanie. Wskazać należy, że powołany plan nr 41 został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. z 1947 r. Nr 52, poz. 268) oraz części przepisów). Zgodnie z art. 6 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946 r., Nr 16, poz. 109) plany zagospodarowania przestrzennego sporządzało się w dostosowaniu do wieloletnich planów gospodarczych i inwestycyjnych. W odniesieniu do budownictwa społecznego cele te realizowały przede wszystkim Dyrekcje Osiedli Robotniczych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 o zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz. U. z 1948 r. Nr 24, poz. 116). Minister Odbudowy mógł powołać Dyrekcje Osiedli Robotniczych dla spełniania zadań określonych w art. 5 pkt 4) -10) tego dekretu, tj.: nabywania, brania w dzierżawę i przygotowywania gruntów pod budowę osiedli i domów; budowy osiedli wraz z urządzeniami społecznymi, domów oraz pomieszczeń tymczasowych; naprawy domów uszkodzonych i dokończenia budowy domów nie wykończonych; zakupu i ustawiania domów składanych oraz inicjowania produkcji tych domów; nadzoru finansowego i technicznego nad działalnością prowadzoną przez inne instytucje i zrzeszenia oraz samorząd w zakresie budowy mieszkań pracowniczych finansowanej ze środków, będących w dyspozycji Zakładu; oddawania w użytkowanie drogą dzierżawy lub wynajem osiedli domów i mieszkań; zarządu lub zlecania administracji osiedli i domów oraz oddawania działek budowlanych w dzierżawę lub na czasową własność. Powołanie przez Ministra Odbudowy mogło nastąpić: 1) na wniosek Prezesa Zarządu Głównego Zakładu - dyrekcje, których zakres działania obejmował sprawy budownictwa mieszkaniowego na określonym terenie; 2) na wniosek zainteresowanego ministra - dyrekcje, których zakres działania obejmował sprawy budownictwa mieszkaniowego dla potrzeb określonych gałęzi gospodarki lub określonego zakładu pracy. Powołanie dyrekcji określonej w ust. 1 pkt 1 nie wykluczało powołania na tymże terenie dyrekcji określonej w ust. 1 pkt 2. Zgodnie z art. 4 tego dekretu dyrekcje Osiedli Robotniczych były organami wykonawczymi Zakładu Osiedli Robotniczych. Szczegółowe przepisy o zakresie uprawnień i obowiązków dyrekcji określał statut. Dyrekcje Osiedli Robotniczych były osobami prawa publicznego, mającymi na celu ogólną użyteczność. Władzami Dyrekcji Osiedli Robotniczych były Zarząd Dyrekcji i jako organ nadzoru Zarządu - Rada Dyrekcji. Zgodnie z art. 15. ust. 1 dekretu Minister Odbudowy nadawał statuty Zakładowi i Dyrekcjom Osiedli Robotniczych. Statuty określały szczegółowo zakres działania władz i organów Zakładu i Dyrekcji. Statuty ogłaszano w Monitorze Polskim. W myśl art. 16 dekretu dyrekcje Osiedli Robotniczych tworzyły dla zarządu osiedli i domów przez siebie wybudowanych organa administracji osiedli bądź administracji domowej, które działały według wytycznych, ustalonych przez Zakład w porozumieniu z zainteresowanymi czynnikami lokalnymi. Zarząd osiedli i domów wybudowanych przez Dyrekcje Osiedli Robotniczych, powołane na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2, mogły być na mocy odpowiedniego przepisu statutu dyrekcji powierzony administracji danej gałęzi gospodarki lub zakładu. 8. Nie można stracić z pola widzenia okoliczności, iż dekret z dnia 26 października 1945 r. miał na celu umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy, a dostarczenie mieszkań w ramach publicznego budownictwa było podstawowym celem dekretu warszawskiego tj. odbudowy stolicy. Również rozdział takich mieszkań był przedmiotem szczegółowej regulacji publicznoprawnej. Trudno zresztą wyobrazić ustanowienie w 1950 r. w trybie przepisów dekretu z 11 października 1946 r. o prawie rzeczowym (Dz. U. z 1946 Nr 57, poz. 319) własności czasowej na rzecz osoby fizycznej, na którą nałożono by obowiązki, o których mowa w art. 105 tego dekretu zmuszające prywatną osobę do realizacji fragmentu większego założenia planistycznego np. ogródka przydomowego, czy placu zabaw w ramach realizowanego przez podmiot publiczny osiedla mieszkaniowego, a nie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. 9. Zaproponowana w skardze interpretacja może prowadzić do konstatacji, że to osoby fizyczne (poprzedni właściciele) mieli być realizatorami budownictwa społecznego w odbudowywanej w W., co jest całkowicie sprzeczne z aksjologią jaka legła u podstaw wprowadzenia dekretu w.. Podstawowym założeniem dekretu była komunalizacja wszystkich gruntów w granicach W. Przejęcie wszystkich gruntów miało umożliwić odbudowę stolicy i zaplanowanie jej rozbudowy, przy jednoczesnym uniknięciu różnorodnych problemów, takich jak: brak dokumentów hipotecznych, nieobecność właścicieli lub ich spadkobierców, brak znaków granicznych i planów działek, długotrwałe procesy wywłaszczeniowe i sądowe. Artykuł 1 dekretu stanowi "W celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania". Dla umożliwienia tego celu "wszelkie grunty na obszarze W. przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy W.". Nadrzędność interesu obudowy nad interesem właścicieli nieruchomości była zatem dla twórców dekretu oczywista. W tym kontekście nie zawsze odpowiadało celom dekretu i nie miało powiązania z potrzebami odbudowy stolicy przejęcie gruntów zabudowanych niezniszczonymi małymi domami mieszkalnymi, jak również zabytkowych budynków, które nie zostały całkowicie zniszczone. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym w niniejszej sprawie, jak słusznie wywiódł to organ nadzoru, nie sposób uznać, że odmowa przyznania prawa własności czasowej rażąco narusza prawo. Dokonały one wykładni obowiązujących pojęć oraz przepisów, uwzględniwszy ich brzmienie, cel ich wydania, a także miejsce w całym systemie prawa. 10. Zarzuty naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa w zw. z art. 15 oraz art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest całkowicie bezpodstawny, ponieważ organ naczelny orzekający na podstawie art. 127 § 3 Kpa nie może samo sobie przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia. Również właściwość Ministra jak organu nadzoru w niniejszej sprawie jest bezdyskusyjna, bowiem badano w trybie nadzoru decyzję Ministra Budownictwa, a więc bezpodstawny jest postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 19 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ rzeczowo niewłaściwy, tj. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. 11. Mając powyższe na uwadze Sąd w całości podziela stanowisko Ministra przedstawione w zaskarżonej decyzji, że decyzja Ministerstwa Budownictwa nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. W szczególności nie sposób uznać, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do spornej części nieruchomości narusza w sposób oczywisty jakąś konkretną normę prawną i nie daje się pogodzić z systemem obowiązujących norm w dacie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę należało oddalić.