I SA/Wa 2888/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] r. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za udział [...] części nieruchomości, położonych w L., dotyczących działek: nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 zajętej pod ulicę [...] oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 zajętej pod drogę [...] i przyznał M. S. kwotę [...] złotych oraz H. W. kwotę [...] złotych. Starosta jednocześnie zobowiązał Gminę L. do wypłaty odszkodowania. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] r. M. S. i H. W. wystąpiły do Wojewody [...] o wypłatę odszkodowania za zajęcie pod ulice [...] i [...] części ich działek położonych w L. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] przekazał przedmiotowy wniosek Staroście Powiatu [...] jako właściwemu do rozpoznania wniosku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych w L., obręb [...] oznaczonych jako działka [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha a wchodzących w skład dróg gminnych – ul. [...] i ul. [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] r. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie za udział [...] części nieruchomości położonych w L. dotyczących działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 zajętych pod ul. [...] i [...] oraz przyznał M. S. kwotę [...] złotych oraz H. W. kwotę [...] złotych zobowiązując Gminę Miejską L. do wypłaty. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miejska L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła oparcie jej na nieprawidłowej, tj. zawyżonej, wycenie wartości nieruchomości oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu Gmina Miejska L. podniosła, że rzeczoznawca w operacie nie określił metody zastosowanej do wyceny, co narusza rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "Rozporządzenie"). Zdaniem skarżącej operat powinien uwzględniać ceny transakcyjne występujące na rynku nieruchomości drogowych, zarówno na terenie powiatu legionowskiego, jak i rynku regionalnego, zaś rzeczoznawca nie podał nawet cen gruntowych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niską na rynku lokalnym powiatu legionowskiego. Gmina podniosła również, że w operacie nie zostały podane nieruchomości jakie zostały przyjęte do porównań, a także, że przyjęta została cecha "infrastruktura techniczna" oraz "sąsiedztwo i otoczenie", które nie mają znaczenia dla nieruchomości o statusie drogi publicznej. Ostatecznie podniosła, że wysokość naliczonych odszkodowań jest nieadekwatna do poniesionej przez właścicieli rzeczywistej straty, albowiem właściciel nie mógłby dokonać ich zbycia na wolnym rynku ze względu na brak nabywcy. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w [...] Nr [...] r. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, ustalonym i wypłaconym na wniosek właściciela tych nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Tym samym odszkodowanie wypłacane jest na zasadach wynikających z art. 128-135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. po uzyskaniu przez właściwy organ opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że przepisy art. 152-154 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują sposób określania wartości nieruchomości. Organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 154 ust. 1 tej ustawy, rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody wyceny oraz szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan zagospodarowania oraz inne dane. Jednocześnie organ wskazał, że stosownie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie, przy czym ocena ta w szczególności dotyczyć musi prawidłowości ustalonej wysokości w powiązaniu z przepisami Rozporządzenia. Wojewoda [...] podniósł, iż w sprawie sporządzono dwa operaty przez rzeczoznawcę majątkowego, w których biegły zamieścił zestawienie transakcji gruntami budowlanymi oraz dwie transakcje z L. o charakterze drogowym. Jednocześnie, co podkreślił organ, rzeczoznawca wskazał w opiniach dlaczego te dwie transakcje (pod drogi) nie mogą zostać uwzględnione, zaś z protokołu rozprawy administracyjnej wynika, że ww. rzeczoznawca poprzez złożone na niej wyjaśnienia, dokonał uzupełnienia ww. operatów. Tym samym, w ocenie Wojewody [...], decyzja Starosty [...] jest prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art., 153 i 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 2 i 3, oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 w zw. z § 36 ust. 6 Rozporządzenia poprzez oparcie decyzji na sporządzonej w sposób nieprawidłowy wycenie nieruchomości, a także art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Tym samym wniosła o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II Instancji. W uzasadnieniu skargi Gmina Miejska L. wskazała, że rzeczoznawca, pomimo wyraźnego brzmienia treści art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosował podejście porównawcze nie znając cen nieruchomości podobnych. Jednocześnie wybrał do wyceny 14 nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa, z których tylko jedna jest w tym samym obrębie. Jednocześnie powierzchnia tych nieruchomości jest kilkanaście razy większa od przedmiotowych nieruchomości. Tym samym nie zostały przyjęte do wyceny nieruchomości podobne. Podniosła także, że zgodnie z operatem dołączonym do skargi istniały na dzień sporządzenia kwestionowanego operatu transakcje drogowe w L., które mogły stanowić podstawę do sporządzenia wyceny. W pozostałym zakresie podtrzymała zarzuty z odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny w tym sensie, że niekwestionowaną okolicznością jest bowiem, iż udziały [...] części w nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] oraz [...] położonych w L. przeznaczone zostały pod drogę publiczną gminną. Bezsporne jest również to, że dotychczasowemu właścicielowi przysługiwało w związku z przejęciem nieruchomości pod drogę odszkodowanie, do wypłaty, którego zobowiązana jest Gmina L., a w ustawowym terminie wpłynął wniosek M. S. i H. W. o ustanowienie i wypłatę odszkodowania. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest natomiast ocena wartości dowodowej dwóch operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania z dnia [...] r., przez rzeczoznawcę majątkowego T. O., zawierających wycenę zajętych pod drogę publiczną udziałów w przedmiotowych działkach ewidencyjnych. Dokonując wyceny ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej opierając się przy tym na materiale do transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym tj. o przeznaczeniu dominującym w otoczeniu wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca podał, że w wyniku analizy rynku lokalnego ( miasto L. i powiat [...]) stwierdził brak transakcji drogowych- wskazał jedynie na dwie transakcje. W związku z powyższym ze względu na brak wystarczającej liczby transakcji działkami przeznaczonymi pod drogę na badanym rynku lokalnym, w procesie wyceny przyjęto ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z kolei na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zależności od celu wyceny, określają z kolei przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, po. 2109) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), które weszło w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r. Powyższe oznacza, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania, powinien odpowiadać znowelizowanej treści rozporządzenia, obowiązującej od dnia 26 sierpnia 2011 r. Zgodnie z nową treścią przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone (...) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 3 w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Z kolei zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Organ I instancji wskazał za rzeczoznawcą, iż analizie poddany został jedynie rynek lokalny (gminy i powiatu), brak natomiast uzasadnienia dla pominięcia przez rzeczoznawcę w toku wyceny rynku regionalnego. Wskazać należy, że Wojewoda Mazowiecki zaznaczył w uzasadnieniu własnej decyzji, że z formalnego punktu widzenia ustalenia o braku transakcji drogowych w całym powiecie legionowskim powinny się znaleźć bezpośrednio w operacie szacunkowym jako aneks do operatów. Organ ten nie wskazał jednak jakie wyjaśnienia rzeczoznawcy przyjął za wystarczające dla pominięcia transakcji drogowych w procesie wyceny działek. Zdaniem Sądu, wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w protokole z rozprawy administracyjnej, która została przeprowadzona w dniu [...] r., nie można uznać za wystarczające i wiarygodne, bowiem dokonał on nieprawidłowej i niepełnej analizy rynku regionalnego dotyczącego transakcji nieruchomościami przeznaczonymi po drogi. Zwrócić należy przy tym uwagę, że przepis ust. 2 § 36 znowelizowanego rozporządzenia nakazuje wręcz rozszerzenie badanego rynku na rynek regionalny, w przypadku gdy dane z lokalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1 § 36, a podejście kosztowe dopuszcza dopiero w sytuacji braku takich nieruchomości na rynku lokalnym i regionalnym. W operatach szacunkowych z dnia [...] r. biegły ograniczył się natomiast do badania rynku lokalnego obejmującego miasto i gminę L., podczas gdy obecnie można sięgnąć po transakcje na obszarze co najmniej całego województwa [...]. Nie wiadomo zatem, a czego nie wyjaśnił w sposób wystarczający sam biegły czy faktycznie na terenie całego województwa mazowieckiego nie istnieje odpowiednia ilość nieruchomości podobnych, nabytych pod drogi publiczne, która umożliwiałaby dokonanie wyceny przedmiotowych działek w podejściu porównawczym. W tym celu konieczna jest zatem dodatkowa, pogłębiona analiza, dokonana zgodnie z treścią § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Jeżeli okaże się, że transakcji takich przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie odnotowano lub ich cechy w stosunku do wycenionych udziałów w przedmiotowych nieruchomościach nie są podobne, to zdaniem Sądu nie ma żadnych przeszkód, aby przyjąć operaty T. O. jako podstawę określenia wartości nieruchomości. W tym celu konieczne jest jednak, jak już wskazano, dokonanie dodatkowej analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości. Decyzje obu instancji były zatem zdaniem Sądu przedwczesne, ponieważ nie ustalono w sposób jednoznaczny kwestii, czy w niniejszej sprawie sporządzone operaty szacunkowe odpowiadają przepisom znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy powinien zatem przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w szczególności, ponownie zwrócić się do biegłego o uzupełnienie opinii i ich weryfikację biorąc pod uwagę nowelizację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i dokonać ponownej oceny, czy ustalenia operatów szacunkowych z dnia [...] r. pozostają aktualne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Brak podjęcia przez organ powyższych działań spowodowało zdaniem Sądu naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 tej ustawy oraz § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.