I SA/Wa 2889/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania B. W. (dalej "skarżącej") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej "Wójta") z [...] czerwca 2014 r. nr [...], ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymało decyzję Wójta w mocy. II. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji SKO przedstawia się w sposób następujący: 1. Zawiadomieniem z 1 października 2013 r. Wójt wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia skarżącej, będącej właścicielką dwóch nieruchomości położonych w C. gm. [...], oznaczonych jako działki [...] (ujawnionej w księdze wieczystej KW [...]) i [...] (ujawnionej w księdze wieczystej KW [...]) opłaty adiacenckiej, należnej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia ww. nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. 2. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Wójt ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej (dalej także "umożliwienia podłączenia do kanalizacji"), orzekając iż dla działki nr [...] o pow. [...] m2 opłata ta wynosi [...] zł, natomiast dla działki nr [...] o pow. [...] m2 [...] zł. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie, Wójt wskazał, że wniosek o wystąpieniu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości w związku z umożliwieniem podłączenia ich do kanalizacji wynika z porównania wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej. Ustalenia organu w tym zakresie zostały poczynione w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z 12 grudnia 2013 r. Z racji wystąpienia wskazanego wyżej wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości Wójt, kierując się postanowieniami uchwały Rady Gminy S. nr [...] z [...] marca 2006 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, określił wysokość należnej z tego tytułu opłaty adiacenckiej. 3. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Wójta z [...] czerwca 2014 r., kwestionując ustalenia faktyczne, będące podstawą wydania decyzji, tj. zarzucając organowi I instancji oparcie się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Uzasadniając zarzuty odwołania, skarżąca podniosła w szczególności, co następuje: - Wójt nie uwzględnił wszystkich wniosków dowodowych skarżącej, zgłoszonych na okoliczność wadliwości operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu, - niedopuszczenie części tych wniosków jest niezrozumiałe w sytuacji, w której już jeden z powołanych przez skarżącą dowodów, uwzględniony przez organ (opinia geodety) wykazał wadliwość operatu, - w kwestionowanym operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości, które nie mają waloru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej – uchybienie te nie zostało usunięte w ramach sporządzonej przez rzeczoznawcę korekty operatu, - w postępowaniu nie uwzględniono aktualnej ceny transakcyjnej działki nr [...] pomimo wykazania jej stosownym aktem notarialnym, - koniecznym w tej sytuacji jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego przy wycenie transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych nie tylko z lat 2011 – 2013 ale również transakcje aktualne, tj. z roku 2014. III. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2014 r. SKO rozpoznało odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy S., utrzymując decyzję Wójta w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. W niniejszej sprawie zachodzą postawy do nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej z tytułu umożliwienia podłączenia nieruchomości do kanalizacji w wysokości ustalonej w operacie szacunkowym, sporządzonym na zlecenie organu I instancji. Zarzuty skarżącej, skierowane przeciwko rzetelności tegoż operatu, nie znajdują dostatecznego uzasadnienia. 2. SKO dokonało oceny operatu szacunkowego z poszanowaniem kompetencji organów administracji w tym zakresie, a zatem w sposób nienaruszający art.157 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm.), dalej "ugn". Kontrola ta wykazała brak podstaw do formułowania pod adresem operatu zastrzeżeń zarówno co do spełniania niezbędnych wymogów formalnych, jak też w zakresie takich kwestii merytorycznych, jak: oparcie wyceny na prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwy dobór nieruchomości podobnych, właściwe wychwycenie cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, właściwe ustalenie współczynników korygujących. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania biegły zapoznał się z zarzutami skarżącej, dotyczącymi w szczególności takich okoliczności, jak: spadek terenu, zlokalizowanie na przedmiotowej nieruchomości cieku wodnego oraz linii energetycznej, zła jakość dróg dojazdowych, korygując w stosownym zakresie operat szacunkowy. Wskazany wyżej operat szacunkowy nie budzi tym samym zastrzeżeń. 3. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania w kwestii nierozpoznania przez Wójta zgłoszonych przez skarżącą wniosków dowodowych, mających wykazać długotrwałe, bezskuteczne starania skarżącej o zbycie przedmiotowej nieruchomości (dowody z dokumentów, tj. z faktur z tytułu zlecenia przez skarżącą publikowania stosownych ogłoszeń w prasie lokalnej i centralnej, jak też z umów o pośrednictwo sprzedaży nieruchomości, dowód z przesłuchania świadka – pośrednika sprzedaży nieruchomości). Nie kwestionując wskazanych przez skarżącą okoliczności, podobnie jak i faktu ostatecznego dojścia do sprzedaży działki nr [...] za cenę [...] zł po 6 latach starań, stwierdzić jednakże należy, że kwestie te nie mają rozstrzygającego znaczenia w sprawie, a nierozpoznanie wskazanych wyżej wniosków dowodowych w formie postanowienia, podyktowane względami zarówno celowościowymi jak i ekonomiką postępowania, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO z [...] lipca 2014 r., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: 1.przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ, tj. art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 2 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 155 ust. 1 oraz art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2014 r. Wójta Gminy S., - zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała między innymi, co następuje: 1. Operaty szacunkowe, pomimo ich skorygowania przez biegłego, nadal nie posiadały realnej wartości dowodowej. Co więcej, skoro biegły, co potwierdziła opinia geodety, wykazał się ignorancją w kompletowaniu danych o szacowanych nieruchomościach i korygował operaty, to z ograniczonym zaufaniem należało odnosić się do ich treści w pozostałym zakresie. Biegły, powołując się w operatach na analizę rynku nieruchomości nie wskazał w jaki sposób i w oparciu o jakie dane rynek ten analizował. 2. Dokonana pod wpływem opinii geodety, weryfikacja operatów szacunkowych stanowiła w gruncie rzeczy ponowne oszacowanie nieruchomości, w odpowiadającej temu dacie, po uwzględnieniu pominiętych pierwotnie istotnych danych o szacowanych nieruchomościach. Uchybieniem formalnym, wprowadzającym w błąd organy administracji obu instancji było w tej sytuacji wskazanie dnia 12 grudnia 2013 r. jako daty sporządzenia nowej opinii, podczas gdy w rzeczywistości nastąpiło to pół roku później. Okoliczność powyższa stanowi o istotnej wadzie opinii (operatów), i pozostaje w sprzeczności zgodnie z zasadami szacowania określonymi w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny (przyjętych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych). Nieprawidłowe było także przyjęcie przez biegłego do porównań transakcji sprzed 3 lat, tj. z 2011 r. a pominięcie transakcji z 2014 r., w tym transakcji dotyczącej jednej z szacowanych nieruchomości. 3. SKO nie odniosło się do zarzutu odwołania, dotyczącego wybiórczego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Wójta Gminy S., w tym nie odniesiono się do składanych przez nią wniosków dowodowych. Organ wręcz arbitralnee odmówił wartości poznawczej wnioskowanym przez skarżącą dokumentom pozwalającym weryfikację podanych w operatach wartości szacowanych nieruchomości. Skarżąca jest przekonana, że stanowisko organu, zgodnie z którym "organy administracji nie kwestionują okoliczności podanych przez wnioskodawczynię w zakresie ceny sprzedaży nieruchomości. W tej sytuacji dowód zgłoszony przez stronę nie ma znaczenia dla sprawy. Ograniczenie żądań strony ma w tym przypadku uzasadnienie celowościowe i ekonomiczne" jest niezgodne z prawdą, nielogiczne i błędne. Stanowisko to jest niezgodne z prawdą, ponieważ organy prowadzące postępowanie - z obrazą wskazanych w petitum skargi przepisów prawa - zignorowały właśnie okoliczności z tych dowodów wynikające i wynikać mogące. Nielogiczne dlatego, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ugn), a nie jej biurokratycznie wypaczony obraz. Błędne, ponieważ celem zasadniczym postępowania administracyjnego jest dokonanie ustaleń odpowiadających prawdzie i prawu, a szybkość i ekonomiczność procedury ma charakter akcesoryjny w stosunku do tego celu. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekło zaskarżoną decyzją SKO, było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do obciążenia skarżącej, na podstawie art.145 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłatą adiacencką z tytułu wzrostu nieruchomości, wynikającego ze stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji sanitarnej. 2. Przepis art.144 ust. 1 ugn przewiduje, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ugn wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. 3. W art.146 ust.1 ustawy wskazano jednoznacznie, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust.1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust.2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (ust.3). 4. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy ustalając wysokość należnej od skarżącej opłaty adiacenckiej, orzekające w sprawie organy, tj. SKO i Wójt zasadnie oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 12 grudnia 2013 r., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za wiarygodny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, na tak postanowione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, co oznacza, że wydanie decyzji w oparciu o przywołany wyżej operat, nie może zostać uznane za naruszenie prawa. 5. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, którego sposób sporządzania, formę i treść określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Opinia ta podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. 6. Do wyceny wartości ww. nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (sieci kanalizacyjnej) rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze z użyciem metody porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust.1 ugn, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przyjęta przez rzeczoznawcę T.P. metoda porównywania parami polegała na tym, że porównał on nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W wyniku poczynionych analiz rzeczoznawca ustalił, że wzrost wartości działki nr [...] po stworzeniu możliwości podłączenia jej do sieci kanalizacyjnej wynosi [...] zł (przyjmując, że wartość rynkowa działki po stworzeniu możliwości podłączenia wynosi [...] zł), natomiast w odniesieniu do działki nr [...] kwota tego rodzaju wzrostu wynosi [...] zł (przyjmując, że wartość rynkowa działki po stworzeniu możliwości podłączenia wynosi [...] zł). 7. Stosownie do art.151 ust.1 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W oparciu o powyższe zasady została ustalona wartość rynkowa nieruchomości w niniejszej sprawie. Należy zaznaczyć, że ustalając w przepisach ugn zasady wyceniania rynkowej wartości nieruchomości, ustawodawca stanął na gruncie kryterium obiektywnego, tj. nakazał ustalanie hipotetycznej, możliwej do uzyskania ceny wycenianej nieruchomości w oparciu o dane o transakcjach dotyczących nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, całkowicie abstrahując od ceny, która została faktycznie uzyskana w transakcji, dotyczącej nieruchomości wycenianej (o ile oczywiście transakcja taka miała miejsce). Wynika stąd, że w każdym przypadku to ceny uzyskane w transakcjach, dotyczących nieruchomości innych niż wyceniana (podobnych do niej), mają dać obraz wartości rynkowej nieruchomości wycenianej. Przepisy ugn oraz wykonujące je przepisy rozporządzenia nie dają zatem podstawy do przyjęcia, że w sytuacji, w której w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej właściciel nieruchomości, w odniesieniu do której opłata ta miałaby być naliczana, zbył tę nieruchomość, podstawę do ustalenia wartości tej nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty ma stanowić faktycznie uzyskana cena sprzedaży, nie zaś wartość ustalona przez rzeczoznawcę w trybie przewidzianym w przepisach ugn oraz rozporządzenia. Nie sposób tym samym zgodzić się ze skarżącą, że sam fakt zbycia przez nią działki nr [...] w toku kontrolowanego postępowania, po cenie odbiegającej od cen transakcyjnych z okresu 2012 - 2013, przyjętych do analizy, podważa przyjętą w operacie wycenę. 8. W konsekwencji powyższego zasadnym było nieuwzględnienie wniosków skarżącej o przeprowadzenie na okoliczność ustalenia wartości wycenianej nieruchomości dowodów z dokumentów oraz ze świadków, zgłoszonych w pismach z 18 kwietnia 2014 r. i 20 maja 2014 r. Jak już bowiem wskazano wcześniej, zasadnicze znaczenie w tym zakresie mają ustalenie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. 9. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania przed organem I instancji rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag skarżącej, dotyczących wyceny przedmiotowych nieruchomości (pismo rzeczoznawcy z dnia 3 maja 2014 r.). 10. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 135/13, publ. LEX, w myśl którego choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie w myśl art. 77 § 1 k.p.a. i nie podlega wyłączeniu z oceny materiału dowodowego stosownie do art. 80 k.p.a., to organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jeżeli strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna, zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 ugn, przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. W konsekwencji Sąd orzekający doszedł do przekonania, że organy prawidłowo uznały, iż sporny operat szacunkowy nie zawiera niejasności, sprzeczności, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wiarygodności dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego nie podważają wnioski składane przez skarżącą. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.