I SA/Wa 29/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako organ/kolegium) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej też jako organ I instancji/prezydent) z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania H. M. (dalej też jako skarżąca) zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmowa przyznania świadczenia nastąpiła z uwagi na brak współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego bądź rozmowy telefonicznej. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej) decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad ten przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Stosownie zaś do art. 107 ust. 4a ustawy, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu przez osobę ubiegającą się o świadczenie stanowi podstawę do odmowy jego przyznania. Nie uszło uwagi organu, że z uwagi na trwającą pandemię koronawirusa COVID-19 8 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej jako ustawa z 2 marca 2020 r.). Art. 15o ww. ustawy przewiduje, że ilekroć zgodnie z ustawą o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824) oraz 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 ustawy o pomocy społecznej. Mając to na uwadze kolegium wskazało, że w toku postępowania podjęto liczne próby kontaktu ze skarżącą w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego bądź ustalenia numeru telefonu dla potrzeb przeprowadzenia rozmowy telefonicznej na podstawie art. 15o ust. 1 ustawy z 8 marca 2020 r. Z uwagi na postawę skarżącej próby te okazały się jednak bezskuteczne. W ocenie organów obu instancji w świetle art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej okoliczność ta była wystarczająca do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Pismem z [...] grudnia 2020 r. H. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej zmianę i przyznanie jej świadczenia w formie zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawach z zakresu pomocy społecznej regulacje art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej pozwalają przyjąć, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Wywiad ten jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. Na stronie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych w takiej formie. Co do zasady ta forma postępowania wyjaśniającego nie może zostać zastąpiona innymi środkami dowodowymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 33/19). Trafnie zatem organy obu instancji wskazały, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego miało w niniejszej sprawie charakter obligatoryjny a skarżąca była zobowiązana umożliwić organowi jego przeprowadzenie. Z uwagi na trwającą pandemię koronawirusa COVID-19 ustawa z 2 marca 2020r. wprowadziła możliwość ustalenia stanu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 – w sprawach w których wymagane jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji – także w formie opisanej w art. 15o tej ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis ten nie obliguje organu do wydania niekorzystnej decyzji, a wyłącznie daję mu taką możliwość, a zatem oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Stąd odmowa przyznania zasiłku celowego przez organ I instancji z powołaniem się na brak współdziałania wnioskodawcy wymagała wykazania, że wystąpiły okoliczności związane z nagannym działaniem takiej osoby, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Natomiast organ odwoławczy rozpoznając odwołanie zobowiązany był do rozważenia, czy w okolicznościach faktycznych sprawy, odmowa była uzasadniona i czy mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, pracownicy socjalni kilkukrotnie podejmowali próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejsku zamieszkania skarżącej, w licznych pismach informowano skarżącą o potrzebie współpracy z pracownikiem socjalnym, zwracano się również o wskazanie numeru telefonu w celu przeprowadzenia rozmowy w trybie art. 15o ustawy z 2 marca 2020 r. W pismach kierowanych do Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzielnicy [...] (dalej jako OPS) skarżąca wprost odmawiała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania z uwagi na zagrożenie koronawirusem, wnosząc o przyznanie świadczenia bez wywiadu środowiskowego, na podstawie przedstawionych dokumentów, a w ostateczności o wykorzystanie wywiadu jaki został poprzednio przeprowadzony na okoliczność przyznania dodatku mieszkaniowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew twierdzeniu skarżącej nie jest możliwe przyznanie świadczenia wyłącznie na podstawie dokumentów, bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż w świetle art 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji majątkowej i osobistej osoby ubiegającej się o świadczenie ma w postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej charakter obligatoryjny. Art. 15o ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. pozwala na przeprowadzenie rozmowy telefonicznej zamiast wywiadu środowiskowego, przepis ten nie daje jednak możliwości odstąpienia od dokonania wskazanych ustaleń w ogóle. W toku postępowania podejmowano próby przeprowadzenia ze skarżącą rozmowy telefonicznej w trybie ww. przepisu, skarżąca wskazała jednak, że nie korzysta z telefonu z powodów medycznych, co uniemożliwia przeprowadzenie rozmowy. W związku z powyższym przy piśmie z [...] lipca 2020 r. OPS wskazał na inne możliwe formy kontaktu z pracownikiem socjalnym, tj. email, komunikator internetowy, sms lub mms. Takiej formy kontaktu z osobą ubiegającą się o świadczenie nie przewidują przepisy ustawy o pomocy społecznej ani ustawy z 2 marca 2020 r., tym niemniej mając na uwadze treść art 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 256) należy uznać, że każdy (niesprzeczny z prawem) tryb pozyskania jak najbardziej aktualnych i pełnych informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy zasługuje na aprobatę. Skarżąca nie podjęła jednak żadnej próby kontaktu z OPS. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w niniejszej sprawie nie było możliwe skorzystanie z wcześniej przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Niezależnie od daty w jakiej został przeprowadzony poprzedni wywiad, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 107 ust. 4 zd. 2 ustawy o pomocy społecznej, jako że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było przyznanie zasiłku celowego, który nie jest stałą formą pomocy. Podkreślić należy, że to na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b ustawy o pomocy społecznej, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem żeby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinna uczynić osoba ubiegająca się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej i majątkowej, czego skarżąca nie uczyniła. Nie sposób też pominąć, że skarżąca w licznych pismach kierowanych do OPS wprost wskazywała, że nie życzy sobie jakiegokolwiek kontaktu z pracownikami socjalnymi. Jednoznacznie wskazuje to na postawę skarżącej w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu rozpatrując wniosek skarżącej organy należycie rozważyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i - mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego – dokonały właściwej oceny postawy skarżącej, znajdując podstawę do zastosowania art 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i odmowy przyznania świadczenia. Trzeba też zauważyć, że skarżąca wskazała w skardze na szereg okoliczności odnoszących się do nieprawidłowego w ocenie skarżącej działania pracowników OPS oraz organów samorządu terytorialnego, które jednak nie dotyczą niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie decyzja z [...] października 2020 r. nr [...] z w przedmiocie odmowy przyznania H. M. zasiłku celowego. Za bezprzedmiotowe wobec tego Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów niezwiązanych z przedmiotem sprawy. Dlatego na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).