I SA/Wa 290/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. M. B. wystąpił do Wojewody [...] o realizację prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego dziadka A. F. nieruchomości w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. Wnioskodawca wskazał, że jego intencją jest uwzględnienie wniosku w toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniu w sprawie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. i H. B. nieruchomości na byłym terytorium RP w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. Zawiadomieniem z dnia 22 lutego 2016 r. Wojewoda [...] przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie [...] wskazując, że ostatnim miejscem zamieszkania A. F. była miejscowość [...], gm. [...], woj. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił M. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. F. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...] uznając, że wniosek z dnia 29 kwietnia 2015 r. jest odrębnym wnioskiem, a zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy dnia 8 lipca 2005 r.wnioski takie należało składać do dnia 31 grudnia 2008 r. Wojewoda uznał, że wniosek został wniesiony po upływie ustawowego terminu, a ponieważ termin ten ma charakter terminu zawitego, nie podlega przywróceniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. Minister Skarbu Państwa rozpatrując sprawę wskazał, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie powyższego terminu jest warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wygasa. Minister stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że wniosek M. B. z dnia 29 kwietnia 2015 r. złożony został po upływie ustawowego terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawcy, że żądanie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez A. F. zostało złożone we wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r., bowiem analiza wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r. wyraźnie wskazuje, że domagał się on potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. i H. B. nieruchomości w [...] oraz w miejscowości [...], woj. [...]. Wniosek ten w ocenie Ministra nie budzi żadnych wątpliwości, a wnioskodawca w żadnym miejscu nie wskazał, że jego żądanie obejmuje również nieruchomość pozostawioną przez A. F. w miejscowości [...]. Słuszne zatem jest stanowisko Wojewody, że podanie z dnia 29 kwietnia 2015 r. stanowi odrębny wniosek, który został złożony po upływie ustawowego terminu. Powyższego nie zmienia fakt złożenia go przed zakończeniem postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] z wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego właściwości organu, Minister wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty potwierdza w drodze decyzji administracyjnej wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby będącej właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, jeżeli o rekompensatę ubiega się spadkobierca tejże osoby. Ponieważ zaś ostatnim miejscem zamieszkania A. F. była miejscowość [...], gm. [...], woj. [...], to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 kwietnia 2015 r. jest Wojewoda [...]. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B. zarzucając jej naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów ustawy zabużańskiej polegającą na uznaniu, że art. 5 ust. 1 tej ustawy nakazuje w pierwszym wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty podać wszystkich spadkodawców, spadkobierców i wszystkie nieruchomości, za które wnioskodawca domaga się przyznania prawa do rekompensaty wobec faktu, że art. 5 ust. 1 ustawy i żadne inne przepisy nie precyzują treści samego wniosku, - prawa procesowego poprzez nieuwzględnienie faktu, że postepowanie o przyznanie prawa do rekompensaty przebiega według zasad k.p.a., które przez cały czas postepowania pozwalają na składanie i korygowanie wniosków dowodowych istotnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia, - prawa procesowego poprzez uznanie, że w przedmiotowym postepowaniu nie zachowano niezmienności podmiotu, przedmiotu i podstawy prawnej leżących u podstaw procedury administracyjnej, gdyż ta zasada nie została naruszona, - prawa procesowego poprzez niezastosowanie przewidzianych w k.p.a. zasad prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania, a także naruszenie definicji strony postępowania, którą jest skarżący bez względu na to, za ile nieruchomości przodków chce uzyskać rekompensatę. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął jej zarzuty i podniósł, że ze względu na obiektywne trudności, dowody o majątku pozostawionym przez jego dziadka A. F. uzyskał dopiero w 2011 r., a w 2015 r. uzyskał sprawdzone informacje, że do wcześniej złożonych wniosków można dołączać nieruchomości, które nie były wcześniej ujęte. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. skarżący podtrzymał treść skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.; dalej: "ustawa"), potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Do wniosku należało dołączyć dokumenty wymienione w art. 6 przedmiotowej ustawy. W przypadku niespełnienia wymogów zawartych w ust. 1-3 w/w artykułu wojewoda zobowiązany był wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania (art. 6 ust. 6). Należy zdaniem Sądu zaaprobować stanowisko organów, że ostateczną granicą czasową, do której wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty mogły być skutecznie modyfikowane – także przez wskazywanie kolejnych nieruchomości, za które strona domagała się świadczenia, jest data 31 grudnia 2008 r. ustalona przez ustawodawcę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że taka modyfikacja poprzez rozszerzenie zakresu nieruchomości objętych żądaniem jest dopuszczalna, o ile nastąpi właśnie w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (v. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2600/12, wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 594/12, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2216/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wniosek złożony w dniu 29 kwietnia 2015 r., jest odrębnym, nowym wnioskiem, wszczynającym postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, bowiem dotyczy innych nieruchomości stanowiących własność innej osoby, niż wskazane we wcześniejszym wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r. , tj. dotyczy nieruchomości położonej w [...], pow. [...], woj. [...]. Podkreślić należy, że skoro przepis prawa materialnego zakreśla wprost termin do dokonania danej czynności, to termin ten nie może zostać przedłużony ani skrócony przez organ administracji publicznej z urzędu ani na wniosek strony. Tym samym nie mają tu zastosowania zasady wyprowadzone z doktryny i orzecznictwa, że sprawa do chwili rozstrzygnięcia może być modyfikowana w ten sposób, że zmienia się jej zakres przedmiotowy i podmiotowy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że przyrzeczona kompensacja dla tzw. "zabużan" miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Była, zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, przeznaczona wyłącznie dla obywateli RP narodowości polskiej i żydowskiej, którzy - decydując się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej - manifestowali tym postępowaniem swą więź z państwem i narodem polskim. W odniesieniu do tych osób (inaczej niż w przypadku nacjonalizacji mienia) nie nastąpiło przymusowe przejęcie ich praw majątkowych lub zarządu mieniem przez państwo polskie czy jego instytucje. Państwo polskie, a z instytucjonalnego punktu widzenia - Skarb Państwa Rzeczypospolitej Polskiej - nie stało się bowiem beneficjentem przejęcia czy też tylko użytkownikiem mienia (ruchomego oraz nieruchomego) pozostawionego poza wschodnimi granicami państwa polskiego a zmiana granic nie została spowodowana przez państwo polskie ani nie przyczyniło się ono do tej zmiany. Zatem kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym) za mienie wywłaszczone de facto (lub bez podstawy prawnej), ale charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach (v. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/045). We wskazanym terminie osoby uprawnione muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Trzeba przy tym podkreślić, tak jak wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 594/12), że celem ustawy było przyznanie określonej grupie uprawnionych, rekompensaty za konkretne nieruchomości pozostawione przez Zabużan na Kresach Wschodnich, nie zaś zniwelowanie wszelkich strat materialnych poniesionych przez obywateli polskich w związku ze zmianą granic Polski. Jednocześnie wolą ustawodawcy (po upływie kilkudziesięciu lat nieskutecznych działań) było ostateczne rozwiązanie problemów związanych z mieniem zabużańskim. Należy więc przyjąć, że świadomie zdecydował się na zakreślenie ram czasowych na zgłoszenie i pełne ukształtowanie roszczeń związanych z takim mieniem. Gdyby jego intencją było dopuszczenie by żądania co do przysługującej rekompensaty mogły być kształtowane w każdym czasie to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ustawie brak jest jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, to tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania. W zależności więc od wniosku strony postępowanie może być prowadzone w odniesieniu do różnych nieruchomości, strona ma prawo również nie składać wniosku o rekompensatę. W przedmiotowej sprawie, w aktach sprawy brak było jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby uzasadniać wątpliwości co do zakresu pierwotnego wniosku skarżącego z dnia 17 grudnia 2008 r. Zatem złożenie stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. jest warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia żądania w sprawie rekompensaty. Po upływie tego terminu uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. Wskazanie innych nieruchomości i po innej osobie niż wskazane w pierwotnym wniosku nie może być potraktowane jako precyzowanie czy też modyfikacja tego wniosku, bowiem ten wniosek odmiennie kształtuje nawiązany wcześniej stosunek prawny pomiędzy organem a wnioskującym. Jeżeli przepis wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie muszą wyrazić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, że granice roszczeń zgłoszonych do dnia 31 grudnia 2008 r. nie mają żadnego znaczenia prawnego i że w każdym czasie dopuszczalne jest rozszerzenie zgłoszonego żądania o kolejne nieruchomości nieujawnione przed wskazaną datą. Wnioski, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych. Oznacza to, że rekompensata przysługuje tylko za nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Rozszerzenie wniosku o kolejne nieruchomości mogło mieć miejsce do dnia 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości i dodatkowo jeszcze po innej osobie nieujawnione przed wskazaną datą, traktować zatem trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu o charakterze prekluzyjnym. Z powyższych względów podniesione w skardze zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Organom orzekającym nie można bowiem zarzucić naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jak również naruszenia przepisów prawa procesowego. Organy zasadnie bowiem uznały, że roszczenie dotyczące nieruchomości położonej w miejscowości [...], pozostawionej przez A. F. skarżący zgłosił dopiero w piśmie z 29 kwietnia 2015 r., a zatem z oczywistym naruszeniem terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Potraktowanie tego ostatniego wystąpienia jako odrębnego wniosku było prawidłowe. Wniosek ten dotyczył bowiem, nieruchomości odrębnej od tych zgłoszonych wcześniej i zmierzał do uzyskania prawa do rekompensaty za kolejne nieruchomości i to po innej osobie, poprzez próbę obejścia granic czasowych, które ustawodawca wyznaczył dla dochodzenia roszczeń w tym zakresie. Skoro w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. skarżący nie wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości w [...], pozostawione przez A. F. to oczywistym jest, że roszczenie w tym zakresie wygasło. Zatem stanowisko organów o odmowie przyznania rekompensaty za nieruchomość w [...] wbrew twierdzeniom skarżącego jest zgodne z prawem. Dodatkowo należy podnieść, że prawidłowo organy stwierdziły właściwość Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 29 kwietnia 2015r., ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty potwierdza w drodze decyzji administracyjnej wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby będącej właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, jeżeli o rekompensatę ubiega się spadkobierca tejże osoby. Ponieważ zaś ostatnim miejscem zamieszkania A. F. była miejscowość [...], gm. [...], woj. [...], to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 kwietnia 2015 r. jest Wojewoda [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.