I SA/Wa 290/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi M.L. i W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania M. L. i W. L. – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił M. i W. L. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, na skutek wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, położonej w N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. M. L. i W. L. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] listopada 2012 r. Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenie nieważności ww. decyzji. M. L. i W. L. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie złożyli wnioski o dołączenie do akt sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2322/16, którym Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1865/16. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami. Wady decyzji wyliczone zostały wyczerpująco w art.156 § 1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano, że nie jest rażącym każde naruszenie prawa, a jedynie takie, któremu można przypisać dodatkowy kwalifikator w postaci rażącego charakteru. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy treść załatwienia sprawy wyrażona w decyzji administracyjnej stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W ocenie Kolegium wszystkie przesłanki wskazane w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały przez Burmistrza [...], wydającego decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. dochowane. Organ przytoczył następnie treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących procedurę ustalenia opłaty adiacenckiej, a następnie wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Burmistrz [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako nr [...] na szereg działek. WW. decyzja stała się ostateczna w dniu 1 sierpnia 2012 r. w tej dacie obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej geodezyjnego podziału ( Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 179, poz. 409), która ustaliła opłatę adiacencką w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W przedmiotowej sprawie podstawa ustalenia opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy z [...] września 2012 r. sporządzony przez T. T., z którego wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w wyniku jej podziału. Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza [...] z [...] listopada 2012 r. nie zawiera wad, które kwalifikuje się jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie zostały bowiem naruszone przepisy prawa materialnego. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów organ wskazał, że okolicznością uzasadniającą wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej jest podział nieruchomości, który został zatwierdzony decyzją Burmistrza [...] z [...] lipca 2012 r. ( w decyzji błędnie wskazano datę [...] września 2012) i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1865/16 dotyczył postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, niniejsze postępowanie dotyczy nadzwyczajnego trybu, w którym nie wszystkie okoliczności mogą służyć do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wnieśli M. L. i W. L. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1pkt 2 kpa poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni przedmiotowego przepisu, wyrażającej się w braku stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2012 r. pomimo, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7,77 i 107 kpa. Organ uznał za pełnowartościowy materiał dowodowy operat szacunkowy z [...] września 2012 r., w którym uznano, że nieruchomość podlegająca wycenie przeznaczona jest pod zabudową jednorodzinną z usługami zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. z 2010 r. Wartość nieruchomości nie mogła być ustalona w oparciu o ww. plan wobec stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2322/16; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1pkt 2 kpa poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni przedmiotowego przepisu, wyrażającej się w braku stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2012 r. pomimo, że przedmiotem ustaleń w przedmiotowej decyzji był operat szacunkowy sporządzony z rażącym naruszeniem §4 pkt 1 oraz § 56 pkt 1 ppkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 ust. 16 ustawy z d dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami, w którym to operacie wbrew ww. przepisom określono przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego jako nieruchomość przewidzianą pod zabudową jednorodzinną z usługami oraz przyjęcie do porównań nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Na podstawie powyższego, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]( dalej SKO) z [...] lipca 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją SKO toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ustalająca opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości części nieruchomości, na skutek wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w N. oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem skarżących powołane przez nich okoliczności wskazują na istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności. Skarżący stoją na stanowisku, że decyzja z [...] listopada 2012 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana przy uwzględnieniu, że dzielona nieruchomość na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. z 2010 r. przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną wraz z usługami. Prawomocnym wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2322/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność tej uchwały. Tym samym w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką brak było planu, na skutek którego mogło dojść do wzrostu wartości nieruchomości. Sąd nie podziela w tej materii stanowiska skarżących . Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 kpa). Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga, więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym należy, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO z [...] grudnia 2017 r., prawa nie narusza. Sąd nie znajduje żadnych przyczyn, dla których niezastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa należałoby ocenić jako błędne. I tak, słusznie organ wskazał, że decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w mieście N. o nr [...] na szereg działek. Skarżący nie składali od tej decyzji odwołania i decyzja stała się ostateczna w dniu 1 sierpnia 2012 r. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Z tym też dniem stworzona została możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Zważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 98a. 1. ustawy z z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r, poz. 121 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio ( w brzmieniu na datę wydania ww. decyzji). Podsumowując powyższe rozważania, przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Zatem tylko ewidentny, wyraźny, widoczny na pierwszy rzut oka brak wystąpienia tych trzech przesłanek mógłby doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Wystąpienie dwóch pierwszych przesłanek nie jest przez skarżących kwestionowane. Zarzuty skarżących w istocie sprowadzają się do zakwestionowania wystąpienia trzeciej przesłanki tj. wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Wywody skarżących zmierzają do wykazania wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wadliwość ta ma polegać na oparciu się przez biegłego, sporządzającego operat szacunkowy z [...] września 2012 r. na planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., której to uchwały została stwierdzona nieważność prawomocnym wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2322/16 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Tym samym skarżący kwestionują w istocie prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wady operatu upatrują w przyjęcie przez biegłego wadliwych założeń co do przeznaczenia nieruchomości będących przedmiotem podziału. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, nie może służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z powodu dotknięcia jej wadami, które mogą zostać usunięte w rezultacie przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Dla stwierdzenia nieważności decyzji, wady te muszą mieć charakter wad ewidentnych, a zarazem wyjątkowo ciężkich, uniemożliwiających sanowanie nieprawidłowej decyzji. Takiego rodzaju wady w odniesieniu do decyzji ustalającej opłatę adiacencką (przez kwestionowanie jedynie sporządzonego operatu szacunkowego) nie zostały przez skarżących wykazane. Zdaniem sądu zastrzeżenia te nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa, lecz co najwyżej mogłyby stanowić podstawę weryfikacji decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. w zwykłym toku instancji. Podniesione w skardze argumenty dotyczące skutków stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem sądu nie wpływają w sposób bezpośredni na decyzję ustalającą opłatę adiacencką. W rozpatrywanej sprawie podział nieruchomości spowodował wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Decyzja ta jest w obiegu prawnym, a jej następstwem z mocy art. 98a ust. 1 ugn jest decyzja ustalająca opłatę adiacencką. Decyzja ta została wydana w oparciu o zasadniczy w tej sprawie dowód w postaci operatu szacunkowego. Reasumując, w ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja z [...] listopada 2012 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Nie można bowiem stwierdzić, że kwestionowana przez skarżących decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Mając zatem na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z zm. orzekł jak w sentencji wyroku.