I SA/Wa 2904/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. nr KOC/4624/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 12 października 2022 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z [...] października 2021 r., H. Z. dalej "Skarżąca" wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem W. I. urodzonym 28 grudnia 1946 r. posiadającym orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] stycznia 2011 r. nr [...] o zaliczeniu go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z nim, niepełnosprawność orzeczono na stałe, daty powstania niepełnosprawności nie dało się ustalić a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 listopada 2010 r. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia z uwagi na nie spełnienie warunków do przyznania świadczenia – art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (D.U. 2022, poz. 615 ze zm.), dalej "ustawa". Odwołanie złożyła Skarżąca. Decyzją SKO z [...] marca 2022 r. [...] uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji. Następnie decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2022 r. ponownie odmówiono przyznania świadczenia. Odwołanie wniosła Skarżąca. SKO ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżoną obecnie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Nie podzieliło wykładni art. 17 ust. 1b ustawy i powołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobę niepełnosprawną po ukończeniu przez nie wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym data powstanie niepełnosprawności nie ma znaczenia przy ocenie spełniania przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. W następstwie tej wykładni Kolegium, powołując art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustaliło, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża. SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2020, poz. 111). Zdaniem SKO, mimo, że nie ma podstaw z art. 17 ust. 1 pkt ust. 4 ustawy o świadczeniach do odmowy przyznania świadczenia, to jednak i tak świadczenie nie może być przyznane. Oceniając zakres opieki, SKO przywołało wyjaśnienia Skarżącej z których wynika, że sprawowanie opieki ma miejsce od lutego 2021 r. Wcześniej mąż był w stanie samodzielnie zaspokajać swoje potrzeby, gdyż do pewnego momentu był w stanie poruszać się o kulach. Cierpiał na nowotwór złośliwy oskrzeli i płuc z przerzutami na nerki, chorobę Parkinsona, cukrzycę insulinozależną, nadciśnienie tętnicze, zapalenie wielomięśniowe, zwyrodnienie kręgosłupa. Skarżąca aplikowała mężowi zastrzyki i tlenoterapię. Gdy męża stan się pogorszył zatrudniała pielęgniarkę, która podłączała mu kroplówkę. Na wizyty domowe przychodził lekarz (wyjaśnienia Skarżącej). Dalej SKO wyjaśniło, że świadczenie przyznaje się osobie legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności gdy zostanie wykazane, że osoba sprawująca opiekę nie pracuje lub rezygnuje z pracy w celu sprawowania opieki nad osobę niepełnosprawną. Opieka musi mieć charakter stały i długotrwały. Tymczasem z oświadczenia Skarżącej wynika, że ostatni okres zatrudnienia Skarżącej był w październiku 2011 r. W wywiadzie podała, że do października 2021 r. podjęła zatrudnienie na tydzień i musiała z niego zrezygnować z uwagi na konieczność opieki nad mężem. Była zgłoszona do ubezpieczenia, co wynika z bazy danych ZUS – od 1 października 2021 r. do 23 października 2021 r. przez S. [...]. Zrezygnowała z pracy ponieważ musiała opiekować się mężem. Zdaniem SKO, Skarżąca nie pracowała przed rozpoczęciem opieki w lutym 2021 r. Nie ma również dowodów że Skarżąca pracowała kiedykolwiek poza krótkim okresem w 2021 r. Na wezwanie SKO nie przedstawiła żadnych informacji na ten temat. Nie podała także żadnych informacji na temat sprawowania opieki od daty powstania niepełnosprawności tj. 24 listopada 2010 r. Tym samym, zdaniem SKO, z dowodów nie wynika, aby powodem rezygnacji z zatrudniania była konieczność opieki nad mężem. Równorzędną przesłanką uzyskana świadczenia jest niepodejmowanie pracy, o ile ma ono bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki. Takiego związku w tej sprawie brak. Skarżąca nigdy nie poszukiwała pracy, nie pracowała przez ponad 10 letni okres poprzedzający podjęcie się opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca nie pracowała również gdy mąż nie był osobę niepełnosprawną. SKO wskazało na charakter kompensacyjny świadczenia (rekompensata strat finansowych opiekuna wynikająca z rezygnacji z aktywności zawodowej, przy przyjęciu, że świadczenie nie może stanowić alternatywnego źródła dochodu. Prawo do świadczenia mogą uzyskać osoby, które poświęciłby własną działalność zarobkową dla niesienia pomocy osobie niepełnosprawnej. Skarżąca wykazała znaczny rozmiar opieki nad mężem ale nie wykazała, że dla tej opieki poświęciła inne, choćby hipotetyczne, źródło dochodów. Brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy niewykonywaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobę niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności. Wniosła o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tych ramach prawnych oczywiste jest, że żona ma obowiązek opieki nad mężem. Zresztą okoliczności tej organ nie kwestionował. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Kolegium w zakresie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do 25 roku życia. W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium daty powstania niepełnosprawności, zauważyć trzeba, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego brak zmiany przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z ww. wyroku z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184). Zatem w odniesieniu do osób wymagających opieki przy dokonywaniu oceny spełnienia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie trzeciej sprawującej nad nimi opiekę nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności. Oceny spełnienia przesłanek do nabycia prawa do tego świadczenia należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego a jego przyznanie wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się warunków ustawowych, które zostały szczegółowo wymienione w decyzji więc Sąd nie będzie ich szczegółowo ponownie przytaczał. Generalnie sens przyznawania tego rodzaju świadczenia jest taki aby osoby pozostające w niewątpliwie szczególnej sytuacji, kiedy osoba najbliższa wymaga całodziennej opieki, mogły zrezygnować z pracy i w całości poświęcić się opieką nad taką osobą. W zamian za to otrzymują świadczenie pielęgnacyjne, które ma zapewnić im pokrycie utraty dochodu z pracy. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy/rezygnacją z pracy a koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenia pielęgnacyjne powinny być przyznawane osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia (p: wyroki NSA : z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK829/16, 12 maja 2017/, I OSK328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18). Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić rekompensatę utraty pracy lub jej niepodejmowanie. Nie do przyjęcia jest na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach teza, że generalnie w każdym przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i która posiada orzeczenie o niepełnosprawności, członek rodziny na którym ciąży ustawowy obowiązek opieki powinien uzyskać świadczenie pielęgnacyjnego. Taka wykładnia, w przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną, czyniłaby zbędnymi unormowania art. 17 ustawy o świadczeniach ponieważ tego rodzaju świadczenie de facto byłoby automatycznie przyznawane, bez badania czy rzeczywiście dany opiekun tę opiekę świadczy. Odnosząc te wywody do sprawy niniejszej, zdaniem Sądu, organ dokonał w sposób niewadliwy oceny sytuacji faktycznej jak występuje w rodzinie Skarżącej i doszedł do prawidłowego wniosku, że w Jej przypadku, z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy niepełnosprawnością męża Skarżącej a nie wykonywaniem przez Nią pracy, świadczenie nie może zostać przyznane. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego musi zaistnieć taka sytuacja, w której osoba niepełnosprawna nie jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i potrzebna jest jej praktycznie całodobowa pomoc osoby najbliższej, o czym przesądza orzeczenie o niepełnosprawności. Konsekwencją tego jest natomiast to, że osoba, która pomaga osobie niepełnosprawnej z racji zakresu świadczonej pomocy, nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Oczywiście warunek stałej/ciągłej opieki nie oznacza opieki non stop, gdyż osoba opiekująca ma także prawo do własnego życia i zaspokajanie swych potrzeb, to jednak aby uzyskać świadczenie należy wykazać, że osoba opiekująca się nie jest w stanie pracować z uwagi na zakres opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca praktycznie nigdy nie pracowała a przynajmniej, mimo wezwań organu, nie przedstawiła na tę okoliczność żadnego dowodu poza krótkotrwałym zatrudnieniem w październiku 2022 r. Oznacza to, że nie podejmowanie pracy nie jest związane z niepełnosprawnością męża ale z przyczynami leżącymi po stronie Skarżącej. Tymczasem, jak się przyjmuje na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, związek pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością opieki musi być aktualny i rzeczywisty. Przesłanki leżące u przyczyn niepodejmowania pracy muszą wynikać z przyczyn związanych z koniecznością opieki a nie przyczyn leżących po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Zaprzestanie aktywności zawodowej opiekuna musi być spowodowany koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2022 r., I SA/Gd 519/22, LEX nr 3455390). Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Istotne jest aby nie podejmowanie pracy czy jej zaniechanie wynikało wyłącznie z konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2023 r., II SA/Gd 580/22, LEX nr 3481137). Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała ponieważ Skarżąca nigdy nie pracowała a więc z tych powodów nie mogła z pracy zrezygnować. Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. W wypadku Skarżącej choroba męża nie była powodem rezygnacji z pracy gdyż tej pracy Skarżąca nigdy nie świadczyła. Tak jak trafnie wskazało w uzasadnieniu decyzji SKO Skarżąca nie pracowała na wiele lat zanim jej mąż stał się osobą niepełnosprawną jak i wtedy gdy posiadła już orzeczenie o niepełnosprawności, co oznacza, że taki był jej wybór życiowy, nie mający związku z chorobą męża. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ dotycząca sprawowanej przez Skarżącą opieki i braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnej w stopniu znacznym mężowi jest prawidłowa. Organ dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zebrał w sposób wystarczający materiał dowodowy a jego ocena nie nosi cech dowolności. Tym samym nie doszło do naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów prawa. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.