I SA/Wa 2908/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...]r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] r. Nr.[...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] r. przejęto na własność Państwa z urzędu gospodarstwo rolne składające się z działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...] o łącznej pow. [...] ha, położone w dzielnicy [...], obręb nr [...], stanowiące byłą własność W. i W. małż. K. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), zgodnie z którym gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Organ podniósł, iż przejmowane gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej ze względu na zły stan zdrowia W.K. oraz trudną sytuację rodzinną małż. K. Ponadto głównym źródłem utrzymania właścicieli gospodarstwa była praca poza rolnictwem, bowiem W. K. od roku 1966 zatrudniona była w P. A. P., zaś W. K. od roku 1970 był zatrudniony w Spółdzielni "[...]". Byli współwłaściciele gospodarstwa nie uczestniczyli w kooperacji z jednostkami gospodarki uspołecznionej oraz nie dostarczali produktów rolnych w ramach umów o kooperacji. Organ zwrócił też uwagę na podanie z dnia 31 lipca 1978 r. skierowane do Dzielnicowej Rady Narodowej W., w którym małż. K. zwracają się z prośbą o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa z uwagi na chorobę W. K. i brak rąk do pracy w gospodarstwie. Organ wskazał, że W. i W. małż. K. na dzień wydania decyzji o przejęciu mieli ukończone odpowiednio 44 i 51 lat, jednakże ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w W. z dnia [...] wynika, że W. K. został zaliczony do III grupy inwalidów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że na dzień wydania decyzji przez Naczelnika Dzielnicy W. spełniona była zatem przesłanka inwalidztwa, która zezwalała na przejęcie gospodarstwa na własność Państwa, zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. emerytura przysługuje łącznie obojgu małżonkom, choćby wiek emerytalny osiągnął tylko jeden z małżonków. Odnośnie podniesionego przez W. i W. K. zarzutu, że byli oni właścicielami jedynie gospodarstwa o pow. [...] ha, natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Państwo na wniosek rolnika przejmowało na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekazał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, organ wskazał, iż ww. przepis stracił moc z dniem 1 stycznia 1978 r. na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Organ podkreślił też, że bez wpływu na prawidłowość decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia 11 sierpnia 1978 r. pozostaje decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 lipca 1991 r., na podstawie której wstrzymano wypłatę renty na rzecz W. K. z uwagi na podjęcie przez nią pracy zarobkowej w pełnym wymiarze czasu. Zdaniem organu nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] r. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] r. złożyli W. i W. K., zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżących decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, że z uzasadnienia tej decyzji powinno szczegółowo wynikać, jaki był stan przejmowanego gospodarstwa rolnego, jaka była jego produkcja "normalna" i dlaczego uznano, że produkcja jest niska (za okres ostatnich 3 lat) oraz zagrożona dalszym spadkiem. Brak tych podstawowych informacji w uzasadnieniu decyzji oznacza, zdaniem skarżących, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 99 § 2 kpa, w brzmieniu wówczas obowiązującym. Skarżący zauważyli, że gospodarstwo było małe (około 1 hektara), a więc ze względu na jego wielkość produkcja nie była duża, nie oznacza to jednak, że była niższa niż w gospodarstwach o podobnej wielkości. Wskazali też, że z faktu, iż pracowali także poza gospodarstwem, podobnie jak i z ich oświadczenia, że brakuje rąk do pracy, nie można wywodzić, że produkcja była niska, a gospodarstwo zaniedbane. Pomimo tych okoliczności gospodarstwo rolne było zadbane, a wysokość produkcji nie odbiegała od produkcji w innych gospodarstwach o podobnej wielkości. Skarżący podnieśli też, że w decyzji z 1978 roku nie wykazano, że niska produkcja rolna w gospodarstwie była wynikiem zaniedbania rolnika, a nie innych przyczyn. Podkreślili ponadto, że gospodarstwo przejęto wbrew ich woli, na skutek donosu sąsiedzkiego, a ich oświadczenia znajdujące się w aktach sprawy nie były składane w warunkach swobody decyzyjnej. Nie zgodzili się także ze stanowiskiem organu, że w sprawie prawidłowo został zastosowany art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1997 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Wskazali, iż przepis ten jednoznacznie stanowi, że emerytura przysługuje obojgu małżonkom, choćby wiek emerytalny osiągnął tylko jeden z małżonków, a zatem nie obejmuje sytuacji, gdy jednemu z małżonków przysługuje renta z powodu zaliczenia do III grupy inwalidzkiej. Zdaniem skarżących spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] r., z tych względów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. została wydana w trybie określonym w art. 156 kpa. Rolą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]r. orzekająca o przejęciu na własność Państwa z urzędu gospodarstwo rolne składające się z działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...] o łącznej pow. [...] ha, położone w dzielnicy P., obręb nr [...], stanowiące byłą własność W. i W. małż. K. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa lub przy wystąpieniu którejkolwiek z innych kwalifikowanych wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Zadaniem organ nadzoru nie była zatem ocena, czy organ wydający decyzję prawidłowo ustalił, czy zachodzą wszystkie wymagane przesłanki do ich wydania ( jak domaga się tego skarżąca), bowiem postępowanie nadzorcze nie stanowi kolejnej instancji postępowania zwykłego ale czy przy wydawaniu tej decyzji organ dopuścił się naruszenia kwalifikowanego. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru wywiązał się z tego obowiązku należycie. Podstawą prawną decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]r. był art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z tym przepisem istniała możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało ono niski poziom produkcji rolnej, a prowadzący je rolnik przekroczył odpowiedni wiek (60 lat - mężczyzna, 55 lat-kobieta) lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Takie rozwiązanie miało służyć w zamierzeniu podnoszeniu poziomu rolnictwa w Polsce oraz zapewnieniu osobom które nie mogły sprostać tym wymaganiom pomocy socjalnej w postaci renty z tytułu przejęcia gospodarstwa. Przejęcie mogło jednakże nastąpić tylko wtedy, gdy gospodarstwo rzeczywiście wykazywało niski poziom produkcji rolnej. W. i W. małż. K. na dzień wydania decyzji o przejęciu mieli ukończone odpowiednio 44 i 51 lat, natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w W. z dnia [...] wynika, że W.K. został zaliczony do III grupy inwalidów a zatem spełniona była przesłanka inwalidztwa, która zezwalała na przejęcie gospodarstwa na własność Państwa. Należy także podkreślić, iż w myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz. U Nr 21 poz.118) emerytura przysługuje łącznie obojgu małżonkom, choćby wiek emerytalny osiągnął tylko jeden z małżonków. Słusznie więc organ uznał ,iż alternatywna do wieku przesłanka z art. 9 ust 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. została spełniona. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze-prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98, publ. Lex nr 41828). Zgodzić w tym miejscu należy się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że ustawa bliżej nie precyzuje znaczenia wymienionego w art. 9 pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej". Nie jest prawdą jednak, że brak było ścisłych kryteriów pozwalających na ocenę poziomu produkcji gospodarstwa rolnego. Wobec tego, że art. 9 ust. 2 nie definiował pojęcia niskiego poziomu produkcji, w praktyce orzeczniczej przyjęto, że dla ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej odpowiednie zastosowanie znajdowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Akt prawny przewidywał przeprowadzenie przez zespół w składzie 3 specjalistów w trybie lustracji gospodarstwa (§ 2 ust. 2 rozporządzenia) oceny tego gospodarstwa. Po przeprowadzeniu lustracji wymagane było sporządzenie protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w tym rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Z powołanego rozporządzenia wynika także, iż niski poziom produkcji musiał dotyczyć trzech lat poprzedzających przejęcie gospodarstwa. Mając na uwadze nadzwyczajny tryb postępowania w którym wydano zaskarżoną decyzję należy się zgodzić, że stanowiskiem ministra, że naruszenie przepisów wykonawczych wydanych dla potrzeb innej ustawy. Podnieść należy, że na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Przepis § 4 tego rozporządzenia. wskazywał jakie elementy winna zawierać decyzja naczelnika o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W szczególności powinna określać poziom produkcji danego gospodarstwa ( § 4 ust.1 pkt 3), czyli należało wskazać konkretny poziom przywołując dane liczbowe stwierdzone w tym gospodarstwie, aby możliwe następnie było porównanie tych danych do średniej wsi. Niewystarczające było więc wskazanie, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej, bez wyjaśnienia co, należy przez to rozumieć. Tym niemniej rozporządzenie z dnia 31 maja 1974r. zostało uchylone z dniem 1 stycznia 1978r, z mocy art. 77 ust 1 ustawy z dnia 27 października 1977r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych państwu, a więc nie obowiązywało w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Na okoliczność przeprowadzenia lustracji gospodarstwa sporządzono protokół z dnia [...]. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...]r. wynika, iż przejmowane gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej ze względu na zły stan zdrowia W. K. oraz trudną sytuację rodzinną małż. K. Ponadto głównym źródłem utrzymania właścicieli gospodarstwa była praca poza rolnictwem, bowiem W. K. od roku 1966 zatrudniona była w P. A. P., zaś W. K. od roku 1970 był zatrudniony w Spółdzielni "[...]". Byli współwłaściciele gospodarstwa nie uczestniczyli w kooperacji z jednostkami gospodarki uspołecznionej oraz nie dostarczali produktów rolnych w ramach umów o kooperacji. Okoliczności te znajdują potwierdzenie zarówno w protokole przesłuchania małżonków K. w charakterze strony z dnia [...] jak i z podania W. K. z dnia [...] o przywrócenie jej działki siedliskowej nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej ogródek przydomowy, w którym skarżąca wyraźnie stwierdza, iż gospodarstwo rolne " oddaliśmy, ponieważ choroba męża uniemożliwiała nam prowadzenie gospodarstwa". Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę na fakt, iż w aktach sprawy znajduje się podanie W. i W. K. (podpisane przez oboje małżonków) z dnia [...]" o zabranie ziemi" ze względu na ciężką chorobę W. K. i brak możliwości " obrabiania tej ziemi" przez skarżącą i jej córki. Złożone przez małżonków K. oświadczenie woli potwierdza okoliczności ustalone przez organ wydający decyzję z dnia [...] r. zwłaszcza, iż skarżąca nigdy od skutków prawnych tegoż oświadczenia się nie uchyliła, a zawarte w uzasadnieniu skargi twierdzenie, iż do przejęcia gospodarstwa rolnego doszło na skutek "donosu sąsiada", a wszelki oświadczenia byłych właścicieli nie były składane w warunkach swobody decyzyjnej pozostają gołosłowne i nie zostały poparte żadnymi dowodami. Sąd podziela stanowisko organu, iż przeprowadzone w postępowaniu nadzorczym postępowanie nie daje podstaw do stwierdzenia, iż stan faktyczny przyjęty przez organ wydający decyzję z dnia [...]r. ustalony został z rażącym naruszeniem prawa co w konsekwencji miałoby doprowadzić do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Podkreślenia wymaga, iż wskazywane w skardze zarzuty mogłyby być rozpatrzone w trybie zwykłym odwoławczym od decyzji z dnia [...]r., z którego jednak skarżąca nie skorzystała, a znajdujące się w aktach sprawy dokumenty np. podanie z dnia [...] potwierdzają, iż rozstrzygnięcia tego przez ponad 30 lat nie kwestionowała. W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.