I SA/Wa 291/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 291/04 UZASADNIENIE Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., działając na podstawie art. 89 ust 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761), rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712) oraz zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 1997 r. nr 2, poz. 9), utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w W. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. przedstawił następujący stan sprawy: Dyrektor Aresztu Śledczego w W. wydał decyzję przyznającą A. J. równoważnik z tytułu braku mieszkania podlegający wypłacie od [...] maja 1999 r. do dnia [...] czerwca 2001 r. w wysokości określonej w § 3 pkt 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika z tytułu braku mieszkania oraz odmawiającą wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w podwyższonej wysokości w okresie od [...] lipca 2001 r. Od tej decyzji A. J. złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, argumentując tym, że nie ma podstawy do przyznania jej tylko połowy stawki równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. stwierdził, że A. J. nie ma członków rodziny w rozumieniu art. 86 ustawy o Służbie Więziennej oraz nie posiada lokalu mieszkalnego i zamieszkuje u matki w miejscowości G. nr [...] w gminie G. Skarżąca od dnia [...] maja 1999 r. pozostaje w służbie stałej. Zgodnie art. 89 ust 1 powołanej ustawy jest ona osobą uprawnioną do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Powyższe zostało potwierdzone w wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji. W wydanej obecnie decyzji, organ pierwszej instancji uznał uprawnienie skarżącej do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania w okresie [...] maja 1999 r. – [...] czerwca 2001 r. na zasadach określonych w obowiązującym w tym czasie zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, wydanym na podstawie delegacji art. 89 ust 3 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z zapisem § 3 pkt 1 powołanego wyżej zarządzenia funkcjonariuszowi posiadającemu członków rodziny określonych w art. 86 ustawy o Służbie Więziennej przysługuje równoważnik w wysokości stawki diety przysługującej pracownikowi z tytułu podróży służbowej. Pkt 2 stanowi natomiast, że funkcjonariusz samotny - a więc nie posiadający rodziny otrzymuje równoważnik w wysokości ½ stawki określonej w pkt 1, to jest ½ diety przysługującej pracownikowi z tytułu podróży służbowej, a nie ½ równoważnika jak podaje w odwołaniu skarżąca. Zatem przyznany równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania odpowiada prawu. Odrębnie, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w W. przyznał A. J. od dnia [...] lipca 2001 r. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości [...] zł dziennie. Rozstrzygnięcie organu zgodne było z przepisem § 3 pkt 1 powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r., które określa wysokość równoważnika przysługującego funkcjonariuszowi. A. J. nie posiada członków rodziny, o których mowa w art. 86 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem nie mógł być jej przyznany równoważnik w wysokości określonej w § 3 pkt 2 tego przepisu, to jest o 100% wyższy od wysokości określonej w § 3 pkt 1. Dlatego też dyrektor jednostki słusznie odmówił A. J. wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w podwyższonej wysokości. Na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. złożyła skargę A. J. zarzucając naruszenie prawa, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. o przyznaniu jej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w wysokości ½ stawki narusza prawo materialne - art. 89 ust 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu skargi skarżąca A. J. podała, że nie zgadza się z decyzją Dyrektora Okręgowego, który utrzymuje zaskarżoną decyzję nr [...] wydaną przez Dyrektora Aresztu Śledczego W. w mocy, ponieważ art. 89 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. nie różnicuje wysokości przyznawanej stawki w zależności od stanu cywilnego funkcjonariuszy służby stałej. Art. 89 ust 1 tej ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi służby stałej przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu. Przepis ten wyraźnie zakreśla kryteria podmiotowe, równoważnik przysługuje każdemu funkcjonariuszowi spełniającemu wskazane warunki. Art. 89 ust 3 tej ustawy zawiera delegacja stanowiącą, że Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Finansów określa wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika. Na tej podstawie Minister Sprawiedliwości wydał zarządzenie nr 16/97/CZSW z dnia 16 kwietnia 1997 r., gdzie § 3 ust 2 wprowadza nie znane ustawie zróżnicowanie funkcjonariuszy poprzez pojęcie "funkcjonariusza samotnego", któremu wypłaca się tylko połowę równoważnika. Skarżąca twierdzi, że jej odwołanie jest zasadne, wnosi o wyrównanie do pełnej stawki (100%) równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od [...] maja 1999 r. do chwili obecnej, oraz przyznanie jej równoważnika w pełnej wysokości, a nie jak dotychczas jako "funkcjonariuszowi samotnemu" wysokości ½ stawki. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zagadnienie wypłaty równoważnika pieniężnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej na podstawie zarządzenia nr 16/79 Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w wysokości ½ stawki dla osoby nie posiadającej członków rodziny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) było już przedmiotem rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2322/00. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "podstawę prawną wydania zaskarżonych decyzji z zakresu prawa materialnego stanowiły przepisy art. 89 ust 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z póż. zm.) oraz § 3 ust 2, § 5 ust 2 i § 10 zarządzenia nr 16/97 Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, wydanego na podstawie delegacji zawartej w ust 3 art. 89 cytowanej ustawy, przy czym w zasadzie merytoryczne rozstrzygnięcia tych decyzji oparte zostały na przepisach powołanego zarządzenia". Według poprzednio obowiązującej ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień (art. 56 ust 2). Zarządzenia w świetle poprzednio obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa. W dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa i inne akty prawa muszą być z nią zgodne. Konstytucja z 1997 r. przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydania. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K.25/99 (OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 141) jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system źródła prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust 1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust 1 Konstytucji). Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust 2). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 10 lipca 2001 r. sygn. akt P4/00 (OTK z 2001 r. Nr 5, poz. 126) stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie - z chwilą wejścia w życie Konstytucji - mocy prawnej. "Akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa". Zarządzenia nie stanowią zaś źródła powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym nie mogą stanowić podstawy prawnej wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych. Organy administracji publicznej bowiem zgodnie z art. 6 kpa działają na podstawie przepisów prawa to jest prawa powszechnie obowiązującego, a takim nie są jak zaznaczono zarządzenia. Oznacza to, że powołane w podstawie prawnej obu wydanych w tej sprawie decyzji (organu pierwszej i drugiej instancji) zarządzenie nr 6 Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1997 r. nie mogło stanowić podstawy prawnej zawartych w tych decyzjach rozstrzygnięć. Podstawą prawną wydania decyzji w tej sprawie mógł być tylko art. 89 ust 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, który to przepis do czasu wykonania przez Ministra Sprawiedliwości w odpowiedniej formie delegacji wynikającej z ust 3 tej normy stanowił w tym przypadku jedyne źródło prawa powszechnie obowiązującego. Art. 89 ust 3 ustawy o Służbie Więziennej nie określił w jakiej drodze, to jest zarządzeniem czy rozporządzeniem Minister Sprawiedliwości ma określić wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Z momentem kiedy wydane zarządzenia stały się stosownie do art. 93 Konstytucji aktami wewnętrznymi, upoważnienie zawarte w art. 89 ust 3 ustawy o Służbie Więziennej, zdaniem Sądu pozwalało na wydanie odpowiedniego rozporządzenia. Minister bowiem stosownie do art. 149 ust 2 Konstytucji jest uprawniony do wydawania rozporządzeń, a zgodnie z Konstytucją rozporządzenie stanowi źródło prawa. Przytoczony w podstawie prawnej decyzji obu instancji art. 89 ust 1 ustawy o Służbie Więziennej określa kiedy funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Przepis ten jednak, który jak zaznaczono mógł stanowić podstawę prawną decyzji w niniejszej sprawie – ponieważ zarządzenie podstawy takiej stanowić nie mogło – nie dawał możliwości przyjęcia takiego rozstrzygnięcia jakie zawarto w zaskarżonych decyzjach, to jest uzależnienia wysokości przedmiotowego równoważnika od stanu cywilnego funkcjonariusza". Sąd w obecnym składzie podziela w pełni ten pogląd i uznał, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 89 powołanej ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.