I SA/Wa 2924/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1571/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 22 października 2021 r. A. K. (dalej jako skarżący) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości stosownej do bezczynności organu przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania, biorąc pod uwagę kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2020 r. ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 18 lutego 2021 r.; 2) stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.250 zł; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; 4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 120 p.p.s.a. - w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1571/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 2 marca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 23 sierpnia 2017 r. Zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 23 października 2017 r. Skarżący pismem z 14 października 2021 r. wezwał Prezydenta m. st. Warszawy do niezwłocznego wykonania wyroku Sądu, a następnie w dniu 22 października 2021 r. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - żądając wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi wskazał - mając na uwadze brak obiektywnych przyczyn uzasadniających zwłokę oraz powtarzającą się od lat argumentację Prezydenta m. st. Warszawy - iż Prezydent m. st. Warszawy lekceważy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i kierując się świadomością braku realnych konsekwencji nagminnie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykonuje, wykazując przy tym brak poszanowania prawa oraz nadwyrężając zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że wnioskiem z 2 marca 2015 r. A.K. wystąpił o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] hip. nr [...] - na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie pismem z 23 marca 2015 r. uzupełnił powyższy wniosek poprzez wskazanie, że wnosi o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w części, która przypada na rzecz A. K. w spadku po L.E.(2/8 części nieruchomości). Tymczasem - jak wynika z księgi hipotecznej Nr. [...] - tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na imię: L. E. co do 2/8 części, W.M. co do 2/8 części, R. z M., R. co do 1/8 części, H. R. co do 1/8 części, M. R. co do 1/8 części i L. z R. S. co do 1/8 części - wszyscy niepodzielnie na mocy aktu z dnia 7 marca 1939 r. Nr [...] tomu III. Wobec powyższego Prezydent stwierdził, że następstwo prawne po L.E. zostało wykazane, natomiast nie ma on żadnych informacji odnośnie spadkobierców W. M., R. z M. R., H. R., M.R. i L. z R. S. W związku z tym pismem z 8 października 2021 r. - powołując się na aktualne orzecznictwo - wezwał skarżącego do nadesłania dokumentacji pozwalającej na ustalenie wszystkich stron postępowania, jednocześnie wskazując, że niedostarczenie tej dokumentacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma będzie skutkowało zawieszeniem postępowania do czasu ustalenia wszystkich jego stron. Pismem z 25 października 2021 r. skarżący wskazał, że wnosi o ustalenie i przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] hip. nr [...] w części tj. stosownie do przypadającego na jego rzecz udziału w roszczeniach odszkodowawczych na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pochodzącego ze spadku po L. E., z pominięciem udziałów w roszczeniach pochodzących ze spadku po W. M., R. z M. R., H. R., M. R. oraz L. z R. S. Postanowieniem nr 534/SD/2021 z 9 listopada 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] hip. [...] - do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawy lub obowiązek. Stosownie zaś do art. 61 k.p.a. każdy podmiot mający przymiot strony musi być przez organ administracyjny wezwany do udziału w postępowaniu. Następnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1421/16 - "W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu winny brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei z praw spadkowych po dawnych właścicielach, w postaci uprawnień wynikających z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie odszkodowanie w trybie ww. art. 215 jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu, więc gdy ten nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na wynika postępowania w zakresie ustalania przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania". Dodał, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2892/20 wydanym w związku z postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził, że: " Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - Prezydent nie mógł uznać wysuniętego przez skarżącego roszczenia za podzielne i tym samym poprzestać jedynie na jego ocenie, nie ustaliwszy wcześniej wszystkich stron postępowania. Okoliczność, że organowi został wyznaczony termin do merytorycznego załatwienia nie oznacza, że organ administracyjny zwolniony jest z obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Związanie terminem nie może być rozumiane w ten sposób, że organ, nie dysponując materiałem dowodowym wystarczającym do wydania końcowego rozstrzygnięcia, wydaje jednak decyzję, bez względu na wszystko i musi się zmieścić w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia...". Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Prezydent zauważył, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ ma obowiązek ustalić wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości. Mając zaś na uwadze fakt, że następstwo prawne po L. E. zostało wykazane, natomiast brak jest informacji odnośnie następców prawnych W. M., R. z M. R., H.., M.R. i L. z R.S.- nie ma on możliwości wydania decyzji kończącej postępowanie. Wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji - wobec nieustalenia wszystkich stron postępowania - prowadziłoby do naruszenia przepisów postępowania oraz uprawnień procesowych stron. Tak zakończone postępowanie byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Podsumowując Prezydent stwierdził, że w tej sytuacji nie ma on możliwości zakończenia przedmiotowej sprawy, a tym samym wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1571/16. Do dnia 20 maja 2022 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1571/16 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 2 marca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] , hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 23 sierpnia 2017 r. - zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 23 października 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z 22 października 2021 r. - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do wykonania prawomocnego wyroku - Prezydent nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Także fakt zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość - postanowieniem z 9 listopada 2021 r. - nie ma decydującego znaczenia w sprawie. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zawieszenie przedmiotowego postępowania nastąpiło w dniu 9 listopada 2021 r. - po wniesieniu skargi do Sądu pismem z dnia 22 października 2021 r. Poza tym termin rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania wyznaczony przez Sąd upłynął już wcześniej - z dniem 23 października 2017 r. Zatem okres niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1571/16 - do czasu zawieszenia postępowania - wynosi cztery lata Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 4.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia wyznaczonego terminu - cztery lata od wyznaczonego terminu. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącego - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej, uznając to żądanie za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu nie ma takiej potrzeby, aby wymierzyć organowi dodatkową sankcję, która powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu. Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. W ocenie Sądu przyznanie przedmiotowej kwoty mogą uzasadniać jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, iż bez przyznania tej kwoty na rzecz skarżącego wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi jednocześnie swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy o zawieszeniu postępowania - do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania. Zatem nie ma potrzeby zastosowania dodatkowego środka dyscyplinującego organ do załatwienia sprawy o przyznanie odszkodowania i nie ma też obawy, iż w przypadku braku zastosowanie tego środka organ dalej nie zakończy postępowania - gdyż wcześniej muszą zostać wskazani następcy prawni po wszystkich współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) - zwrot 200 złotych tytułem wpisu od skargi oraz 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.