I SA/Wa 2928/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 10 października 2022 r. nr SKO/I/I/1639/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr [...]. Decyzją z dnia 10 października 2022 r., nr SKO/I/I/1639/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] odmówił E. R. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. P.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 dalej u.ś.r.). Następnie wskazał na zaistnienie negatywnej przesłanki jego przyznania, przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe oznacza, że na podstawie obowiązujących przepisów nie może być przyznane skarżącej przedmiotowe świadczenie, ponieważ ma ona prawo do emerytury. Organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. jest jasny i nie budzi wątpliwości, a decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową i organ nie ma możliwości przyznania świadczenia biorąc pod uwagę sytuację wnioskodawcy. Kolegium podniosło także, że nie kwestionuje faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przez skarżącą, ale orzeka na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a te nie pozwalają na pozytywne rozpatrzenie odwołania skarżącej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. R.. Zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez nią emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mamą – S.P. oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 1 wymienionej ustawy polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie przeze skarżącą pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mamą, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle wyżej przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko SKO, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie może stanowić wyłącznej podstawy orzekania o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z powyższym art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., w skrócie: "u.ś.r."). Następnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m. in. prawo do emerytury. W badanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na ustalone prawo do emerytury, zatem zaistniała, według nich przesłanka do odmowy jego przyznania na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Podkreślić jednak należy, że w najnowszym orzecznictwie NSA (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 18 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 254/2020) wskazuje się za celowe odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie ww. przepisu w obecnych realiach, jako pozbawiającego w świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej (stanowisko tożsame zaprezentował NSA w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 2375/19). NSA podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. W ocenie NSA, powyższe przemawiało za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Powyższe stanowisko w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej. W badanej sprawie organy przyjęły wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., która eliminuje z kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia, osoby które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. W ocenie Sądu, taka wykładnia wskazanego przepisu narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zdaniem Sądu, skoro przepisy prawa umożliwiają skarżącej wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 k.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Jak wynika z brzmienia art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 254/20). Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera świadczenie emerytalne w wysokości niższej, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W przypadku ustalenia, że skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji właściwe w sprawie powinny poinformować o tym stronę i wskazać na potrzebę złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 ww. ustawy skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile zatem skarżąca, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury możliwe stanie się płynne przejście skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych. Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek należytego i wyczerpującego informowania przez organy administracji publicznej stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa wynika z kolei z dyspozycji normy prawnej ujętej w art. 9 k.p.a. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencją oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia podania skarżącej. Z tych względów Sąd, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją jak też poprzedzającą ją decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów u.ś.r., w szczególności art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, i przeprowadzi niezbędne czynności w celu ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranej emerytury, uwzględniając okoliczność, że skarżąca ma możliwość dokonania wyboru pomiędzy tymi świadczeniami na rzecz korzystniejszego, w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie, jeżeli zostały ku temu spełnione wszystkie warunki, przyzna skarżącej wnioskowane świadczenie.