I SA/Wa 2931/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 października 2020 r. nr KOX/5543/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem z 15 października 2020 r., nr KOX/5543/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. - dalej jako ugn) i art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270 dalej jako ustawa zmieniająca), po rozpatrzeniu wniosku M. D. o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 281 m², dokonane wypowiedzeniem z 14 listopada 2018 r., jest nieuzasadnione - umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium podało, że pismem z 14 listopada 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział M. D. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym wyżej wskazanej nieruchomości i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu 23 listopada 2018 r. M. D. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 77 ust. 1 i 3 ugn wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 ugn właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W takiej sytuacji - w myśl art. 78 ust. 2 ugn - użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W niniejszej sprawie organ dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, a użytkownik wieczysty złożył w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Kolegium podało, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 października 2020 r. złożyło [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy, 2) art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, 3) art. 79 ust. 3 zd. 1 i 2 ugn, poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty Miasto [...] wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. Wraz ze skargą skarżące Miasto złożyło wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wskazało, że zastosowało się do pouczenia Kolegium i złożyło sprzeciw do Sądu Rejonowego dla Warszawy [...], który postanowieniem z 11 maja 2022 r., sygn. akt [...] odrzucił sprzeciw. Natomiast Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z 11 października 2022 r., sygn. akt [...] oddalił zażalenie Miasta [...] na postanowienie z 11 maja 2022 r. Postanowienie Sądu Okręgowego skarżący otrzymał 14 listopada 2022 r., a skargę złożył w terminie wskazanym w art. 87 § 1 ppsa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że sąd powszechny odrzucił sprzeciw Miasta [...] od orzeczenia Kolegium z 15 października 2020 r. Z przepisów art. 80 ust. 1-3 ugn wynika, że wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, a w razie wniesienia sprzeciwu orzeczenie Kolegium traci moc, a wniosek użytkownika wieczystego, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ugn zastępuje pozew. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że użytkowanie wieczyste oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu mają charakter cywilny i należą do kognicji sądu powszechnego. Ponadto Kolegium podniosło, że skarga została złożona z uchybieniem terminu. Sąd ustalił, że skarżące Miasto, stosując się do pouczenia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu, wniosło - pismem z 1 grudnia 2020 r. - za pośrednictwem Kolegium sprzeciw od orzeczenia do sądu powszechnego (SR dla Warszawy [...]). Jak wynika z odpowiedzi na skargę Kolegium 28 kwietnia 2022 r. (po ponad roku od złożenia), przekazało sprzeciw do Sądu Rejonowego dla Warszawy [...]. Sąd postanowieniem z 11 maja 2022 r. odrzucił sprzeciw. Na postanowienie to Miasto [...] złożyło zażalenie. Postanowieniem z 11 października 2022 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił zażalenie wskazując, że sąd powszechny nie jest właściwy do rozpoznania sprzeciwu od orzeczenia wydanego przez Kolegium na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Postanowienie Sądu Okręgowego zostało doręczone Miastu [...] 14 listopada 2022 r. Natomiast skarga i wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi zostały złożone (nadane drogą pocztową) 21 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 7 kpa, poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego w sytuacji, w której od decyzji (orzeczenia) o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało przesądzone powołanymi wyżej rozstrzygnięciami sądu powszechnego. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (jak w niniejszym przypadku), sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 ppsa). Przede wszystkim jednak błędne pouczenie w orzeczeniu (w decyzji) co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 kpa). Skarżące Miasto zastosowało się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Wobec tego oraz z uwagi na odrzucenie sprzeciwu przez sąd powszechny, Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając - w zakresie terminu do jej wniesienia - że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z 11 października 2022 r. Skarga jest zasadna. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 31 stycznia 2019 r. Treść art. 4 tej ustawy organ przytoczył, nie ma więc potrzeby ponownego przytaczania go. Przepis art. 4 ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie: - postępowanie powinno być wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy, tj. 13 lutego 2019 r., - wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. W ocenie Sądu z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że Kolegium ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) w sytuacji, gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W związku z tym, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79-80 ugn, w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia SKO. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie odniósł się do drugiej przesłanki, tj. czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy oraz treści księgi wieczystej (WA2M/00024290/4) nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej. Pozostawała we współużykowaniu wieczystym: M. D., M. S., M. D., M. D., M. D. i M. D. po 1/6 części. Wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym zostały doręczone: M. D. - 23 listopada 2018 r., M. S.- skuteczne doręczenie zastępcze 7 grudnia 2018 r., M. D. - 1 grudnia 2018 r., M. D. i M. D. - 10 grudnia 2018 r. i M. D. 13 grudnia 2018 r., co wynika z kserokopii dowodów doręczenia załączonych do skargi. Oznacza to, że wypowiedzenia wszystkim użytkownikom wieczystym zostały skutecznie doręczone przez 1 stycznia 2019 r. Należy mieć na uwadze, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości, jako całości. Nie może zatem w takiej sytuacji organ przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza roczną opłatę przekształceniową w wysokości opłaty, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Wobec powyższego nieustalenie przez Kolegium, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych - co ma miejsce w niniejszej sprawie - skutkuje uznaniem, że organ wadliwie umorzył postępowanie administracyjne. Odnosząc się do stanowiska Kolegium zawartego w odpowiedzi na skargę dotyczącego cywilnego charakteru sporu o wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz, że wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z przekazaniem sprawy do sądu powszechnego i skutkuje utratą mocy orzeczenia Kolegium, wskazać należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, ale dopuszczalność jego rozpoznania ze względu na materialoprawną regulację art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej otworzy drogę do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 ugn, a następczo do zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 ugn i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn (por. postanowienie NSA z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22). Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 ugn nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 kpa). Z podanych wyżej przyczyn należy podzielić zarzuty skargi, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.