I SA/Wa 2946/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. S. kuratora spadku po C. R. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Decyzją z [...] marca 1999 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1953 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1953 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (dawniej [...]), ozn. jako "Nieruchomość w mieście [...]" i stwierdzające jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W decyzji tej wskazano, że "Decyzja niniejsza jest ostateczna" oraz zawarto pouczenie o przysługującym prawie do złożenia w trybie art. 127 § 3 Kpa wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie o możliwości zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji wydanej na podstawie art. 127 § 3 Kpa. 2. Skargą z 4 maja 1999 r. skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. S., L. W. i E. W. zaskarżyli decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r. 3. Postanowieniem z 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SAB 810/99, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe wobec cofnięcia skargi. 4. Pismem z 20 listopada 2013 r. kurator spadku po C. R. G. wniósł o wydanie zaświadczenia stwierdzającego stan prawny o treści: "Nie jest ostateczna na podstawie art. 16 § 1 Kpa w zw. z art. 110 Kpa decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1999 r., ([...]), na podstawie którego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r., ([...]) utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. ([...]) wobec C. R. G.". 5. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r. znajduje się wskazanie, że decyzja jest ostateczna, a także pouczenie o sposobie jej zaskarżenia, zgodnie z treścią art. 16 § 1 Kpa obowiązującego w dacie wydania ww. decyzji. Tym samym nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści. 6. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. wystąpił kurator spadku po C. R. G.. 7. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2014 r. W postanowieniu Minister podtrzymał argumentację dotyczącą ostateczności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r. W odniesieniu do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, że kwestia niedoręczenia ww. decyzji C. R. G. może podlegać badaniu w postępowaniu wznowieniowym. 8. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kurator spadku po C. R. G.. Postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa w zw. z art. 217 § 1 i § 2 Kpa w zw. z art. 110 Kpa w zw. z art. 16 § 1 Kpa w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r. jest ostateczna również w stosunku do C. R. G. mimo, że nie została jej doręczona; 2) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa w zw. z art. 217 § 1 i § 2 Kpa w zw. z art. 16 § 1 Kpa i art. 160 § 6 Kpa poprzez uznanie, że ww. decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r. jest decyzją ostateczną mimo, że dokonana nowelizacja przesądziła, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ma charakter środka zaskarżenia zwyczajnego, a nie zaś nadzwyczajnego, a tym samym przedmiotowa decyzja nie była decyzja ostateczna przed upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro nie ulega wątpliwości, że C. R. G. była stroną postępowania zwykłego zakończonego decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. to była również stroną postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1999 r. Tymczasem decyzja ta nie została doręczona C. R. G. i jako taka nie mogła być ostateczna. Na poparcie argumentacji o braku ostateczności ww. decyzji powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/2006, oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. Ponadto podniósł, że wprowadzona nowelizacja Kpa miała jedynie charakter porządkowy związany z niejednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie zaś zmiany charakteru tego przepisu. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. 9. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w tym zakresie wskazuje na niezasadność skargi. 2. Zgodnie z treścią art. 217 § 2 pkt 2 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Poddając analizie pojęcie zaświadczenia z działu VII Kpa, wskazuje się następujące jego przesłanki: jest to akt przewidziany przepisami prawa; wydawany na żądanie osoby, która się o niego ubiega; ta osoba musi wykazać interes prawny w jego pozyskaniu; jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny; jest to akt wydawany przez organ administrujący (por. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1988, nr 2, s. 14; podobnie J. Lang (w:) Postępowanie administracyjne, 2010, s. 89-90). Od zaświadczenia należy odróżnić decyzję deklaratoryjną, która stwierdza istnienie pewnego stanu prawnego. Tym, co je w istocie różni, jest ich charakter prawny. Decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel. Jak wskazują C. Banasiński i D. Szafrański: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (por. C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, M. Praw. 1996, nr 7, s. 241). 3. W niniejszej sprawie rację należy przyznać organowi odmawiającemu wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Kwestia ostateczności decyzji jest bowiem kwestią uregulowaną ustawowo. Zgodnie z treścią art. 16 § 1 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 31 marca 1999 r., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przedmiotowa decyzja była zatem decyzją ostateczną wobec brzmienia art. 16 § 1 Kpa, a co zostało potwierdzone w treści samej decyzji. Nawet gdyby przyjąć argumentację skarżącego, że była zaskarżalna należy wskazać, że w niniejszej sprawie strony skorzystały, choć nieprawidłowo, z przysługującego im prawa do kwestionowania przedmiotowej decyzji, o czym świadczy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SAB 810/99, oraz wyrok tego Sądu z 10 maja 2000 r., sygn. akt I SA 1659/99. Na marginesie należy zauważyć, że wskazywana w treści skargi ustawa nowelizująca art. 16 § 1 Kpa, tj. ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) nie zawiera przepisów przejściowych przewidujących wzruszenie uprzednio wydanych decyzji ostatecznych. 4. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że treść żądanego zaświadczenia zmierza w istocie do przesądzenia kwestii uznania C. R. G. za stronę, mimo, że nie figuruje ona w rozdzielniku zaskarżonej decyzji. Tymczasem właściwym środkiem prawnym w tego typu sprawach jest wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, albowiem kwestia wskazana we wniosku o wydanie zaświadczenia nie mieści się w treści art. 217 § 2 Kpa. Dla niniejszej sprawy nie ma żadnego znaczenia kwestia związana z oceną terminu dopuszczalności dochodzenia odszkodowania za szkodę wywołaną wadliwą decyzją wyrażona w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt III CZP 78/14. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając zarzuty skargi za całkowicie bezzasadne, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.