I SA/Wa 2948/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Joanna Skiba Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. J. F. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarge na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 października 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z 25 lipca 2017 r. (data wpływu: 27 lipca 2017 r.) skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 1 sierpnia 1954 r. znak L.Roi.U/1/Og/c/15/1/54, w części orzekającej o przejęciu na własność państwa nieruchomości położonych w N. , gm. [...] , objętych [...] oraz [...] gm. kat. N. , stanowiących własność M. C. i L. C. . Decyzją z 19 sierpnia 2020 r. znak WS-III.7515.2.7.2019.RW Wojewoda Małopolski odmówił J. F. stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 1 sierpnia 1954 r. we wskazanej części. Pismem z 8 września 2020 r. (data wpływu: 10 września 2020 r.) skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 sierpnia 2020 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu podniósł, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno zatem znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym). Za datę doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 1 sierpnia 1954 r. znak L.Rol.U/1/Og/c/15/1/54 należy uznać, zdaniem organu odwoławczego, dzień 19 listopada 1954 r., tj. dzień trzydziesty następujący po dniu wydania Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 20 października 1954 r. Nr 10, w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod poz. 49 (§ 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R - Dz.U. Nr 37, poz. 271; § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany - Dz.U. Nr 45, poz. 416). Ustalając datę wszczęcia postępowania, organ miał na uwadze art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek skarżącej z 25 lipca 2017 r. wpłynął do Wojewody Małopolskiego 27 lipca 2017 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 1 sierpnia 1954 r. w części orzekającej o przejęciu na własność państwa nieruchomości M. C. i L. C. , nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to, w ocenie Ministra, brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie przed organami obu instancji). Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co uzasadnia uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z 19 sierpnia 2020 r. i umorzenie w całości postępowania w pierwszej instancji. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając decyzję w całości, wniosła o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, m. in. że sprawa objęta niniejszą skargą dotyczy niezgodnego z prawem pozbawienia poprzedników prawnych skarżącej własności nieruchomości na drodze administracyjnej po tym jak zostali oni objęci przymusową przesiedleńczą Akcją "Wisła" z 1947 r. na Ziemie Zachodnie i przesiedleni wraz z rodziną z miejscowości N. na Ziemie Zachodnie. Z racji tego, iż Państwo Polskie przez okres 30 lat od zmiany ustroju i upadku PRL nie wprowadziło wzorem sąsiednich państw ustawy reprywatyzacyjnej, która kompleksowo uregulowałaby kwestie związane z bezprawnym pozbawieniem majątków osób fizycznych przez ówczesne władze komunistyczne, to skarżąca skorzystała z dostępnych w polskim ustawodawstwie środków prawnych i wystąpiła na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 1 sierpnia 1954 r., w części dotyczącej jej poprzedników prawnych. Skarżąca przez okres ponad 4 lat prowadziła postępowanie administracyjne przed Wojewodą Małopolskim, a następnie od niekorzystnej decyzji administracyjnej wniosła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nie miała jakiegokolwiek prawa przypuszczać, iż w trakcie rozpoznawania jej sprawy administracyjnej organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, iż jej wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu i zostanie umorzony z mocy prawa po upływie 30 dni od dnia wejście w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że art. 2 ust. 2 tej ustawy godzi w zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnych, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie, a skarżąca nie miała realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej i to kiedy zostanie ono zakończone (samo postępowanie przed Wojewoda Małopolskim trwało blisko 3 lata). Skarżąca wnosząc do Wojewody Małopolskiego wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 1 sierpnia 1954 r., w części dotyczącej jej poprzedników prawnych, miała prawo oczekiwać, iż wniosek jej zostanie merytorycznie rozpoznany przez uprawnione do tego organy władzy państwowej, a następnie rozstrzygnięcie to będzie mogło zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem skarżącej, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest także niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi o tym, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niegodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także o tym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej z mocy prawa wszczęte, a niezakończone postępowanie administracyjne, skarżąca została w sposób nagły i niespodziewany pozbawiona bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody jakiej doznali w przeszłości jej poprzednicy prawni za niezgodnie z prawem pozbawienie ich własności nieruchomości w miejscowości N. . Skarżąca podała, że nowelizacja przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie wprowadza bezpośredniego zakazu występowania na drogę postępowania cywilnego o odszkodowania za mienie, którego osoba uprawniona bądź jej poprzednik prawny zostali pozbawieni w przeszłości decyzją administracyjną wydaną z naruszeniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Jednakże droga sądowa do uzyskania w postępowaniu cywilnym takiego odszkodowania została pośrednio zamknięta poprzez brak możliwości uzyskania prejudykatu w rozumieniu art. 4171 § 2 zd. 1 Kodeksu cywilnego, gdyż taki pozew bez wątpienia zostanie oddalony przez sąd powszechny bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Przywołany zatem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. choć wprost nie pozbawia skarżącej możliwości wniesienia pozwu cywilnego o odszkodowanie za mienie w N. należące do jej poprzedników prawnych, to czyni tego rodzaju pozwy zupełnie bezskutecznymi, a to jest wprost sprzeczne z art. 77 Konstytucji RP. Nadto skarżąca uznała, że w niniejszej sprawie sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności jest uprawniony bezpośredniego do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. i niestosowania tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Powołana ustawa weszła w życie 16 września 2021 r. Z przytoczonej regulacji wynika, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy K.p.a. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1954 r. zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie jest niczym nadzwyczajnym i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie twierdzenia nieważności decyzji było zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu, co w tej sprawie nie budziło żadnych wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 25 lipca 2017 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 1 sierpnia 1954 r. w części orzekającej o przejęciu na własność państwa nieruchomości położonych w N. , gm. [...] , objętych [...] oraz [...] gm. kat. N. , stanowiących własność M. C. i L. C. . Właściwie organ odwoławczy uznał, że datą doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 1 sierpnia 1954 r. znak L.Rol.U/1/Og/c/15/1/54 będzie trzydziesty dzień następujący po dniu wydania Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 20 października 1954 r. Nr 10, w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod poz. 49, tj. dzień 19 listopada 1954 r. Konfrontacja powyższych dat (wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz daty ogłoszenia orzeczenia z 1954 r.), z uwzględnieniem treści powołanego przepisu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, prowadzi do wniosku, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 tej ustawy. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 1 sierpnia 1954 r., nastąpiło po upływie 30 lat od jego ogłoszenia/doręczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek jaki nastąpił z mocy ustawy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W wielu procedurach w prawie polskim terminy "przedawnienia" roszczeń, np. te określone czy to w Kodeksie cywilnym czy to w Kodeksie karnym – pozostają o wiele krótsze niż wynika to z kwestionowanej w skardze regulacji. Ponadto nowelizacja art. 156 i art. 158 § 3 K.p.a. stanowiła dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Sens art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługującym praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21). Jednocześnie Sąd rozumie rozgoryczenie skarżącej, która już kilka lat temu wszczęła postępowanie nadzorcze, a dotychczas nie zostało ono zakończone. Zauważyć jednak należy, że ani strona ani też organ administracji publicznej właściwy w tego rodzaju sprawach, a tym bardziej Sąd, nie mają wpływu na decyzje legislacyjne polskiego ustawodawcy. Organy administracji publicznej zobowiązane są jednak działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i dlatego zastosowanie przez Ministra w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., nie można uznać za naruszające prawo. Z kolei kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego przez organy w tej sprawie pozostać musi poza oceną Sądu. Nie może jednak ujść uwadze, że skarżącej przysługiwały w toku postępowania określone prawem środki takie jak skarga na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. W tych okolicznościach rację ma organ w zaskarżonej decyzji, iż nie było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy nadzorczej. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.