I SA/Wa 296/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Monika Nowicka asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2007r (w decyzji omyłkowo podano 2006 rok) nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko -Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] listopada 2006 roku nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku celowego w związku z suszą. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku nr [...] Kierownik Miejsko -Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta W., odmówił P.J. jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 1000 zł w związku z suszą w 2006 roku . Powodem odmowy był fakt , że szkody w gospodarstwie rolnym P.J. spowodowane suszą wyniosły 28, 85% . Od powyższej decyzji P.J. złożył odwołanie wnosząc o doliczenie do obszarów dotkniętych suszą dodatkowo obszarów z sadzonką kalafiora o pow. [...] ha oraz łąki o pow. [...] ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., rozpoznając odwołanie, podniosło, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych [...] ha. Z przedstawionego przez Komisję powołaną przez Wojewodę M. protokołu oszacowania szkód z dnia [...] sierpnia 2006 roku wynika, że w gospodarstwie rolnym P.J. stwierdzono następujące straty : pszenica ozima [...] ha – 50 %, mieszanka zbożowa [...] ha -50%, ziemniaki [...] ha -50 %, brokuły [...] ha -50 %. Stąd też szkody w uprawach rolnych wynoszą średnio 28.85% ([...] ha x 50%.+ [...] ha x 50% + [...] ha x 50%) : [...] ha. Tym samym nie został spełniony jeden z dwóch warunków, jakie muszą zaistnieć łącznie, aby można było udzielić pomocy finansowej w celu złagodzenia skutków suszy. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 155 poz. 1109), pomoc dla rodziny rolniczej może mieć miejsce wtedy , jeżeli w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. nr 16 poz. 82 z późń. zm.) wynoszą średnio powyżej 30 %. Ustalenie średniej wysokości szkód w uprawach rolnych odbyło się na podstawie protokołu oszacowania szkód . Komisja powołana przez wojewodę powinna wykonać swe zadanie w wymaganym terminie 30 dni od daty wystąpienia klęski żywiołowej, co wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia nr 136 Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie powołania terenowych komisji ds. szacowania szkód w gospodarstwach rolnych spowodowanych klęskami żywiołowymi i opiniowania wniosków o kredyty przeznaczone na likwidacje skutków tych klęsk. na terenie województwa mazowieckiego (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2002 roku nr 171, poz. 3769). Następnie protokoły te zgodnie z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku, wojewodowie przekażą w terminie do dnia 15 września 2006 roku właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast). Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że protokół oszacowania szkód stał się zasadniczym i w zasadzie nieweryfikowalnym w chwili obecnej dowodem w sprawie, a jego ustalenia są wiążące dla organów postępowania o udzielenie pomocy finansowej w celu złagodzenia skutków suszy. Ustalony tryb postępowania nie przewiduje ponownego szacowania szkód po zbiorach. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. P.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że protokół oszacowania strat został sporządzony nie po dokonaniu oględzin strat na polach przez komisję lecz został on sporządzony na podstawie własnych oszacowań przekazanych przez skarżącego. Komisja tylko wyliczyła ostateczny wynik równy 28,85% w ogóle go nie weryfikując. Skarżący podniósł również, że podał uczciwe informacje o stratach w gospodarstwie spowodowanych suszą, zapomniał jednak we wniosku podać dotkniętego suszą areału [...] ha łąki oraz [...] ha kalafiora. Według skarżącego nieprawdą jest, że oszacowania można dokonać tylko przed zbiorami, ponieważ szacunki strat dotyczące zboża tj. pszenicy ozimej i mieszanki zbożowej zostały dokonane już po żniwach. Te okoliczności wg skarżącego P.J. wskazują, że uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stało się bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z treści § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155 poz. 1109) wynika, że pomoc , o jakiej mowa w przepisach tego rozporządzenia ma formę zasiłku celowego i zgodnie z § 4 ust. 1 jest przyznawana na wniosek osoby zainteresowanej, złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkiwania tej osoby. Zaś stosownie do § 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku, po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta ( burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z art. 68 § 1 kpa protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Zaś § 2 tego artykułu głosi, że protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. W aktach sprawy znajduje się dokument nazwany "opinia komisji powołanej przez wojewodę", w której wskazano skład komisji tj. przewodnicząca komisji oraz trzech członków komisji, natomiast pod treścią opinii figuruje podpis starszego inspektora wojewódzkiego (z upoważnienia wojewody). Tak sporządzony dokument nie zawiera więc tych elementów, które są wymagane treścią art. 68 kpa, aby można go było uznać za protokół wymagany § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku. Należy w tym miejscu podkreślić, że uchybienia organu w tym zakresie rzutują na wartość dowodową sporządzonej opinii, co tym samym powoduje, iż podnoszone przez organ okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą zostać uznane za udowodnione. Sporządzoną w przedmiotowej sprawie opinię, cechuje wysoki stopień ogólności i skrótowości, co powoduje, że nie spełnia on wymogów stawianych takim dokumentom przez art. 68 ust. 1 k.p.a. i czyni tym samym wątpliwe ustalenia faktyczne w nim zawarte. Również należy podkreślić, że obowiązkiem organu I instancji jak i organu odwoławczego było ustalenie wysokości szkód w uprawach rolnych. Uprawa rolna nie jest pojęciem zdefiniowanym w akcie normatywnym, jednak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 14 kwietnia 1994 roku III CZP 46/94 (OSNC 1994/10/191) wskazał, że uprawy rolne należy rozumieć w potocznym rozumieniu tego określenia czyli jako wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka związanej ściśle z produkcyjną funkcją ziemi jako środka produkcji. W tym zakresie organy administracji nie poczyniły ustaleń, w szczególności nie został dołączony wypis z ewidencji gruntów, który wskazywałby z jakich użytków rolnych i o jakiej powierzchni składa się przedmiotowe gospodarstwo rolne. W tej sytuacji należy uznać, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 kpa, które nakładają obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jak również przepisy prawa materialnego § 4 i 6 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uzupełnić materiał dowodowy o wypis z rejestru gruntów oraz o protokół komisji powołanej przez wojewodę sporządzony stosownie do wymogów określonych w art. 68 kpa i zgromadzony materiał dowodowy rozpatrzeć zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 roku. Z tych przyczyn sąd na podstawie art. 145 §1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.