I SA/Wa 2963/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu 4 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Miastu [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako organ) orzekło o: 1) podjęciu postępowania administracyjnego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...], 2) umorzeniu postępowania z wniosku Miasta Stołecznego [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, 3) umorzeniu postępowania z wniosku A.T., S. R., H. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższa decyzją, 4a) uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzeniu, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z [...] listopada 1950r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], ozn. hip. [...] w zakresie praw związanych z prawem własności lokali nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jego nieważności z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych oraz 4b) stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z [...] listopada 1950 r. w pozostałej części. Pismem z [...] listopada 2021 r. Miasto [...] (dalej też jako skarżący) złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) i z dniem [...] listopada 1945 r. stała się własnością Gminy m. [...]. Następnie z dniem 13 kwietnia 1950 r. na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. W następnej kolejności, na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych z dniem 27 maja 1990 r. (Dz.U. z 1990r., nr 32 poz. 191) w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta [...] (Dz.U. z 1994 r., nr 48, poz. 195) nieruchomość ta stała się własnością Dzielnicy Gminy [...], zaś obecnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) stanowi własność Miasta [...]. Orzeczenie z [...] października 1950 r., o którego stwierdzenie nieważności toczy się niniejsze postępowanie zostało wydane przez działający ówcześnie terenowy organ jednolitej władzy państwowej, tj. Prezydium Rady Narodowej w [...], którego odpowiednikiem obecnie, po powołaniu samorządu terytorialnego, jest organ wykonawczy gminy, tj. Prezydent Miasta [...]. Na skutek wydania decyzji z [...] września 2021 r. "odżył" wniosek z [...] października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu przedmiotowej nieruchomości - w trybie art. 7 ust. 1 dekretu – w zakresie wskazanym w pkt 4b ww. decyzji. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu wniosek złożony w tym trybie podlega rozpoznaniu przez gminę, obecnie zatem organem właściwym do rozpatrzenia wniosku (w przypadku nieruchomości stanowiących własność m. [...] – tak jak w niniejszej sprawie) jest Prezydent [...] działający jako organ gminy. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Dodatkowo w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 stwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Za niedopuszczalną uznano wykładnię przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Analiza orzecznictwa jednoznacznie wskazuje, że obecnie jest to jedyne akceptowane w judykaturze rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 269 § 1 ppsa uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego sądy administracyjne są związane. Przy rozważaniu przedmiotowego zagadnienia nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym. Procedowanie w trybie nadzwyczajnym nie powoduje, że organ administracji publicznej traci cechę organu, który orzekał w sprawie, tyle że w trybie zwykłym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2277/16). W świetle powyższych uchwał nie budzi wątpliwości, że jeżeli sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (bądź jego ówczesny odpowiednik), a nadto ten właśnie organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku dekretowego, jednostka ta nie ma jednocześnie legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, nie jest też podmiotem uprawnionym do wnoszenia w granicach tej sprawy skargi do sądu administracyjnego. W świetle powyższych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować w tej samej sprawie administracyjnej zarówno pozycji organu wydającego decyzje jak i pozycji strony postępowania, w zależności od jego etapu. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta dotykać może bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. W konsekwencji należy przyjąć, że Miasto [...] nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec tego skarga okazał się niedopuszczalny z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ppsa co skutkowało jej odrzuceniem. Zwrot wpisu nastąpił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.