I SA/Wa 2969/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania za niezależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. G., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], uznającą za nienależnie pobrany przez S. P. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w brzmieniu ustalonym decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r., przyznał S. P. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia 1 listopada 2005 r. do odwołania. Dnia 16 maja 2014 r. do organu wpłynęła informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., iż od dnia 21 sierpnia 2008 r. S. P. nabyła uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzja przyznająca prawo do świadczenia rentowego oraz dodatku pielęgnacyjnego została wydana w miesiącu wrześniu 2008 r., natomiast w dniu 9 września 2008 r. dokonano po raz pierwszy wypłaty dodatku pielęgnacyjnego z wyrównaniem za miesiąc sierpień 2008 r. Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia 20 maja 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy P., działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 kpa, poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w brzmieniu ustalonym decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. przyznającą S. P. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia. Zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], uznał za nienależnie pobrany przez S. P. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia w kwocie [...] zł wypłacony w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 maja 2014 r. na podstawie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w brzmieniu ustalonym decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta i Gminy P. podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Tymczasem S. P. od dnia 21 sierpnia 2008 r. miała przyznane prawo do świadczenia rentowego oraz dodatku pielęgnacyjnego. W tym stanie faktycznym i prawnym w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 maja 2014 r. nie była ona uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec powyższego organ uznał zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 maja 2014 r. za nienależnie pobrany - zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy - za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa od ich pobierania. Stosownie do art. 25 ust. 1 cyt. ustawy w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wpłacającego świadczenia rodzinne. S. P. była pouczona o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na jej prawo do świadczeń - co zostało potwierdzone własnoręcznym podpisem na wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Jej działania - polegające na nie poinformowaniu podmiotu realizującego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń - wypełnia dyspozycję przywołanego przepisu i uzasadnia uznanie wypłaconych świadczeń we wskazanym czasokresie za nienależnie pobrane. Od powyższej decyzji S. P. złożyła odwołanie – wnosząc o jej uchylenie z uwagi na fakt, iż jest ona dla niej "krzywdząca i niesprawiedliwa", a poza tym nie działała w złej wierze. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], uznającą za nienależnie pobrany przez S. P. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia - w całości podzielając stanowisko i argumentację wyrażoną przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji Na powyższą decyzję S. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uzupełnioną pismem z dnia 9 lutego 2015 r.- wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym braku w aktach sprawy decyzji ZUS przyznającej dodatek pielęgnacyjny skarżącej; 2) art. 8 i art. 107 § 3 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego przyjęto pobrane przez skarżącą świadczenia za nienależne w oderwaniu od ustawowej definicji nienależnie pobranych świadczeń, zawartej w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.; 3) Art. 9 i art 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014r., uznającej za nienależnie pobrany przez Skarżącą zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia w kwocie [...] zł wypłacony w okresie od dnia 01.09.2008r. do dnia 31.05.2014r. na podstawie decyzji [...] z dnia [...].12.2005r. w brzmieniu ustalonym decyzją nr [...] z dnia [...].09.2006 r.; - naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt nieprzysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego jest tożsamy z pobieraniem nienależnego świadczenia; 2) art. 30 ust. 1 pkt. 1) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że na gruncie przedmiotowej sprawy występuje pobranie przez skarżącą nienależnie świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej jako "ustawa". W myśl powołanego przepisu, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Nie ulega zatem wątpliwości, że dla oceny legalności decyzji wydanej w oparciu o cytowany przepis decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach administracji obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Okoliczność ta wielokrotnie podnoszona była w orzecznictwie sądowym i nie budzi sporów (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10). Zatem ustalenie, że świadczeniobiorca pobrał nienależne świadczenie i jest zobowiązany do jego zwrotu, musi zostać poprzedzone oceną istnienia przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy mówiąc, osoba pobierająca świadczenie rodzinne musi zostać należycie pouczona o sytuacjach, w których następuje brak prawa do ich pobierania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie organy nie sprostały tym wymaganiom. W niniejszej sprawie nie można bowiem uznać, by skarżąca została należycie poinformowana o przyczynach powodujących utratę prawa do pobieranych świadczeń rodzinnych - a tym samym nie można uznać, aby została spełniona przesłanka warunkująca uznanie za nienależnie pobrany przez S. P. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem wspomniane pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1979 r. sygn. akt II URN 51/80, publ. OSNCP z 1980 r. nr 10. poz. 202, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt I UK 161/05, publ. OSNP 2007, nr 5-6, poz. 78). Pouczenie nie może zaś być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Aby uznać je za prawidłowe, musi być jasne, czytelne i powinno zawierać wszelkie informacje o obowiązujących zasadach. Nie do przyjęcia jest zaś sytuacja, gdy pouczenie sformułowane jest w taki sposób, że dotyczy wszystkich ewentualnych i hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Zatem pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za prawidłowe. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy przytaczają jedynie przepis ustawy, bez jakiejkolwiek jego wyjaśnienia. Pouczenie takie, dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego jest bowiem niezrozumiałe, nieczytelne i nie spełnia przedstawionych wyżej kryteriów. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż dla oceny, czy w danym przypadku został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał bowiem do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r., I OSK 1525/12, niepublikowany). Z powyższego wynika, iż aby pouczenie było skuteczne powinno być ono dostosowane do konkretnej osoby. W ocenie składu orzekającego, tylko bowiem zindywidualizowane pouczenie, dostosowane do osobistych właściwości osoby uzyskującej świadczenie, to jest do jej cech osobowościowych, stopnia rozwoju intelektualnego oraz sytuacji faktycznej może właściwie wypełniać swoją rolę. Innymi słowy mówiąc, skuteczne może okazać się wyłącznie pouczenie uwzględniające stopień wiedzy i percepcji zainteresowanego. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie pouczenie skarżącej o okolicznościach powodujących utratę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie spełniło powołanych wymogów. W myśl art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z kolei art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przewiduje, m.in., że dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta ukończyła 75 lat życia. Z akt sprawy wynika, że na wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zawarto pouczenie, że zasiłek ten nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z pouczeniem tym jednak skarżąca mogła zapoznać się jedynie w momencie składania ww. wniosku, a następnie pozostało ono wraz z samym wnioskiem w aktach sprawy. Z akt wynika ponadto, iż w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. przyznającej skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, w części zatytułowanej "Pouczenie" zamieszczono zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Nie ulega wątpliwości Sądu, że tak sformułowane pouczenie - nie precyzujące sytuacji, w których dochodzi do utraty prawa do świadczeń - w istocie pouczeniem nie jest. Jak już wskazano powyżej, aby można było uznać pouczenie za prawidłowe, musi być ono jasne, czytelne i powinno zawierać wszelkie informacje o obowiązujących zasadach. Pouczenie powinno być przy tym dostosowane do konkretnej osoby – adresata pouczenia. Tylko bowiem zindywidualizowane pouczenie, uwzględniające osobiste właściwości osoby uzyskującej świadczenie, to jest jej cechy osobowościowe, stopień rozwoju intelektualnego oraz sytuację faktyczną może właściwie wypełniać swoją rolę. Zauważyć trzeba, iż w rozpatrywanej sprawie adresatem pouczenia jest osoba w podeszłym wieku, schorowana - co wpływa na stopień jej wiedzy i percepcji. Trudno w tych okolicznościach faktycznych uznać, iż informacja zawarta w decyzji z [...] grudnia 2005 r. o zobowiązaniu do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia czy omówienia w języku przystępnym dla osoby w podeszłym wieku, można uznać za skuteczne pouczenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Z uwagi zatem na fakt, że udzielone S. P. pouczenie okazało się nieskuteczne, nie sposób przyjąć, iż pobierając jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, skarżąca działała w złej wierze. Tylko zaś w sytuacji działania w złej wierze świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane. W wyrokach z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/0 oraz z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 981/10, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy zatem "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane będą zatem do uwzględnienia przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej - skutkującej w realiach niniejszej sprawy brakiem przesłanek do uznania świadczeń pobranych przez S. P. za nienależne. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.