I SA/Wa 2969/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z 18 października 2022 r. nr KOA/4086/Pn/22 utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy M. (dalej jako "Wójt") z 30 sierpnia 2022 r. nr GR.6831.52.2022 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. W. (dalej jako "skarżąca") w dniu 3 sierpnia 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości, który przewidywał połączenie nieruchomości położonych w M. przy ul. [...] , stanowiących dz. nr [...] o pow. 0,0915 ha i nr [...] o pow. 0,0915 ha, w obrębie osiedle M. , a następnie wydzielenie z nich czterech działek: nr [...] o pow. 0,0346 ha, nr [...] o pow. 0,0569 ha, nr [...] o pow. 0,0569 ha i nr [...] o pow. 0,0346 ha. Później miałoby nastąpić połączenie dz. nr [...] z dz. nr [...] , jak też dz. nr [...] z dz. nr [...] . Wójt postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału ww. nieruchomości z uwagi na jego sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. - osiedle M. , w gminie M. , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. z dnia 20 grudnia 2001 r. nr XLVIII/354/2001 (Dz.U. Woj. Maz. z dnia 3 marca 2002 r. Nr 57 poz. 1194), powoływaną dalej jako "plan". Wójt wskazał, że planowana do podziału nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] – tereny mieszkaniowe jednorodzinne, na którym dopuszczalne jest wydzielenie działek budowlanych o minimalnej pow. 2000 m2 – przed skanalizowaniem terenu i 1000 m2 – po skanalizowaniu terenu. Dopuszczalne jest obniżenie powierzchni działek o 10%. Plan ustala jednocześnie maksymalną powierzchnię zabudowy na działce – 20% i minimalną powierzchnię biologicznie czynną – 70%. W § 7 pkt 8 planu, dla terenów MN plan zakazuje lokalizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce oraz zakazuje adaptowania budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych na cele mieszkalne, jeżeli na działce znajduje się już budynek mieszkalny. Mając na uwadze powyższe Wójt zauważył, że na projektowanej działce o pow. 0,0915 ha, powstałej w wyniku połączenia dz. nr [...] i nr [...] będą znajdowały się dwa budynki mieszkalne oraz budynek garażu o łącznej powierzchni zabudowy 300 m2, co jest niezgodne z § 7 pkt 8 planu, jak też w wyniku podziału przekroczona zostanie powierzchnia zabudowy na działce, która w tym wypadku nie powinna przekraczać około 183 m2. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie i zarzuciła Wójtowi błędne ustalenie, że proponowany podział nieruchomości nie jest zgodny z planem, podczas gdy do wtórnych podziałów nieruchomości plan ten przewiduje jedynie wymóg zachowania odpowiedniej powierzchni działki po podziale i wymóg ten został przez skarżąca spełniony. Kolegium postanowieniem z 18 października 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta i wskazało, że § 55 planu określa zasady zagospodarowania i gabaryty zabudowy terenów, kwartałów i działek w obszarze a3. Dla symbolu [...] (tereny mieszkaniowe jednorodzinne), na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, plan ustala: minimalną wielkość działki przed skanalizowaniem terenu - 2000 m2, zaś po jego skanalizowaniu - 1000 m2; plan dopuszcza jednocześnie obniżenie ustalonych powierzchni działek o 10%; zachowanie i uzupełnienie istniejącej wartościowej zieleni; zachowanie istniejących dróg wewnętrznych. Odnośnie do gabarytów zabudowy plan wskazuje: maksymalną wysokość zabudowy - 12 m; maksymalną liczbę kondygnacji - 2,5; maksymalną powierzchnię zabudowaną na działce - 20% oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną na działce - 70%. Nadto zapis § 7 pkt 8 planu stanowi, ze dla terenów MN plan zakazuje lokalizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce oraz zakazuje adaptowania budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych na cele mieszkalne jeżeli na działce znajduje się już budynek mieszkalny. Kolegium, dokonując oceny projektu podziału nieruchomości stwierdziło, że nie jest on zgodny z przywołanymi zapisami planu, a co za tym idzie podziału tego dokonać nie można. Projektowana działka o pow. 0,0915 ha, która miałaby powstać w wyniku połączenia dz. nr [...] i nr [...] , zabudowana byłaby bowiem dwoma budynkami mieszkalnymi oraz jednym budynkiem niemieszkalnym stanowiącym garaż, o łącznej powierzchni ok. 300 m2, co nie jest zgodne z zacytowanymi zapisami planu miejscowego - § 7 pkt 8. Nadto powierzchnia zabudowy 300 m2, która znajdzie się na ww. projektowanej działce przekracza 20% powierzchni tej działki, bowiem dopuszczalna powierzchnia w omawianym przypadku wynosi 183 m2 (0,0915 ha x 20% = 0,0183 ha). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając organowi nieuprawnioną, rozszerzającą wykładnię zapisów planu regulujących możliwość wtórnego podziału istniejących działek i zlekceważenie argumentów prawnych przywoływanych w zażaleniu. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest właścicielką dwóch działek, położonych koło siebie, umiejscowionych przy ul. [...] . Pierwotnie działki te były podzielone w taki sposób, jakiego domaga się obecnie (dwa prostokąty o wymiarach +/- 15x60 m). Początkowo rodzina posiadała wyłącznie dz. nr [...] i na tej działce, zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego został posadowiony dom, do którego dobudowano drugi dom. Wszystkie zabudowania posadowiono na tej działce zgodnie z ówczesnym prawem. W 1996 r. skarżąca dokupiła działkę obok. Właścicielem zarówno dobudowanego domu, jak i dokupionej działki został wówczas jej syn, stąd racjonalne wydawało się przyporządkowanie określonej powierzchni każdemu z domów (wówczas dokonano podziału, który obowiązuje obecnie, a który okazał się niefortunny). W 2020 r. cała nieruchomość (działki nr [...] i nr [...] ) stała się ponownie własnością skarżącej, a działkę oznaczoną nr [...] (obecnie podzieloną jak na planie) postanowiła ona wydzielić i podarować córce pod budowę domu. Takie rozwiązanie dla skarżącej i jej męża jest optymalne i przyszłościowe, ponieważ obecne, stare i nieekonomiczne połączone ze sobą domy, nie spełniają należycie swojej roli i w przyszłości będą podlegały modernizacji i częściowej rozbiórce, a na wolnej działce wybuduje się córka. Skarżąca zaznaczyła, że realizacja tego planu wymaga na powrót wydzielenia foremnego prostokąta o pow. 915 m2, tak jak u większości właścicieli przy ul. [...] i tak jak miało to miejsce, zanim tę działkę skarżąca nabyła. Finalnie uzyskałaby ona, tak jak poprzednio, zabudowaną domem z przybudową dz. nr [...] z pełnym dostępem do ulicy i wszystkimi mediami oraz pustą dz. nr [...] (również z dostępem do ulicy i wszystkich mediów). Skarżąca nie podzieliła stanowiska organów odnośnie do przekroczenia po proponowanym podziale powierzchni zabudowy określonej w planie, bowiem oba domy mieszkalne znajdujące się obecnie na działkach powstały legalnie i nie było wówczas wymogów co do powierzchni zabudowy. Nowy plan uchwalony w 2001 r. drastycznie zaostrzył wymogi pod tym względem, ale w ocenie skarżącej, odnosi się on wyłącznie do działań budowlanych podejmowanych obecnie, tj. po jego wejściu w życie. Zastane budowle są legalne, co oznacza, że do sprawy skarżącej będą miały zastosowanie przepisy dotyczące wtórnego podziału działek. Żaden z tych przepisów nie zawiera natomiast zakazu podziału w sposób przez nią proponowany. Plan przewiduje bowiem, że nie można wydzielić działek mniejszych niż określone w planie, a także budować na takich działkach po wejściu w życie tego planu. Skarżącej ta sytuacja nie dotyczy, bowiem budowle na działce projektowanej do podziału powstały długo przed uchwaleniem planu i stoją tam legalnie. Tym samym, mimo wcześniejszego zabudowania działki, którą skarżąca chce obecnie oddzielić, będzie ona nadal działką spełniającą wymóg odpowiedniej wielkości (915 m2). Przede wszystkim jednak, w obecnie obowiązującym planie nie występuje zakaz wtórnego podziału działki, w sytuacji gdy gabaryty tej działki są zachowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zasady podziału nieruchomości regulują przepisy Działu III, Rozdział 1 (art. 92-100) u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Wskazanie w art. 93 ust. 2 u.g.n., że zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, w zasadzie określa treść i znaczenie kryterium podziału polegające na badaniu zgodności z planem miejscowym. Oznacza bowiem, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, a także czy podział służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Są to więc wyznaczniki oceny zgodności w ustaleniami planu - czy proponowany projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. G. Bieniek i in. w "Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2007, wyd. 2, str. 354 i nast.). Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały art. 93 ust. 2 u.g.n. Jak wynika z akt celem skarżącej jest połączenie nieruchomości położonych w M. przy ul. [...] , stanowiących obecnie dz. nr [...] o pow. 0,0915 ha i nr [...] o pow. 0,0915 ha, w obrębie osiedle M. , a następnie wydzielenie z nich czterech działek: nr [...] o pow. 0,0346 ha, nr [...] o pow. 0,0569 ha, nr [...] o pow. 0,0569 ha i nr [...] o pow. 0,0346 ha. Później miałoby nastąpić połączenie dz. nr [...] z dz. nr [...] (w ten sposób powstałaby działka o pow. 0,0915 ha zabudowana już dwoma budynkami mieszkalnymi i budynkiem niemieszkalnym garażu) oraz dz. nr [...] z dz. nr [...] (w wyniku czego powstałaby działka niezabudowana o pow. 0,0915 ha). Z kolei z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje przedmiotową nieruchomość wynika, że nieruchomość ta znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] – tereny mieszkaniowe jednorodzinne, na którym, zgodnie z § 55 pkt 2 planu dopuszczalne jest wydzielenie działek budowlanych o minimalnej pow. 2000 m2 – przed skanalizowaniem terenu i 1000 m2 – po skanalizowaniu terenu. Plan dopuszcza obniżenie powierzchni działek o 10%. Plan ustala jednocześnie maksymalną powierzchnię zabudowy na działce – 20% i minimalną powierzchnię biologicznie czynną – 70%. Zgodnie z kolei z § 7 planu, dla terenów MN plan: zakazuje wtórnego podziału istniejących działek, jeżeli w wyniku takiego podziału wielkości działek będą mniejsze niż określone w planie minimalne wielkości działek budowlanych (pkt 7); zakazuje lokalizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce oraz zakazuje adaptowania budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych na cele mieszkalne jeżeli na działce znajduje się już budynek mieszkalny (pkt 8). Co więcej, a czego nie dostrzega skarżąca, § 7 pkt 9 planu stanowi, że ustalenia zawarte w § 7 pkt 8 nie dotyczą przypadków, gdy powierzchnia działki umożliwia jej "reparcelację z zachowaniem normatywów określonych w ustaleniach szczegółowych dla tego terenu". A zatem jedynie w przypadku, gdy proponowany wtórny podział nieruchomości prowadziłby do zachowania wielkości określonych § 55 pkt 2 planu, możliwe byłoby jego pozytywne zatwierdzenie, mimo docelowego posadowienia na nowopowstałej jednej z działek dwóch budynków mieszkalnych. Mając na uwadze powyższe zapisy planu organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że proponowany przez skarżącą podział działki nie jest zgodny z tym planem, skoro w jego wyniku na działce o pow. 0,0915 ha, powstałej w wyniku połączenia dz. nr [...] z dz. nr [...] , miałaby znajdować się dwa budynki mieszkalne oraz jeden budynek niemieszkalny stanowiący garaż, o łącznej powierzchni zabudowy ok. 300 m2. Powyższe powodowałoby sprzeczność z przewidzianą przez plan dopuszczalną powierzchnią zabudowy, która w przypadku tych działek wynosi 183 m2 (0,0915 ha x 20% = 0,0183 ha), jak też oczywistą niezgodność z § 7 pkt 8 planu (stosowanego w związku z niespełnieniem przesłanek z § 7 pkt 9). Odnosząc się do zarzutów skargi, w których skarżąca wskazuje, że do istniejącej na jej działce legalnej zabudowy (powstałej jeszcze przed uchwaleniem planu) ma zastosowanie jedynie § 7 pkt 7 planu, a więc konieczność zachowania przy wtórnym podziale działek ich wielkości nie mniejszej niż określone w planie, zauważyć należy, że z uwagi na pozostałe zapisy planu i jego systematykę, stanowisko to uznać należy za chybione. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że choć § 7 pkt 8 planu stanowi o zakazie lokalizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce (...), to następnie w § 7 pkt 9 planu doprecyzowano, że ustalenia zawarte w pkt 8 nie dotyczą jedynie przypadków, "gdy powierzchnia działki umożliwia jej reparcelację z zachowaniem normatywów określonych w ustaleniach szczegółowych dla tego terenu". Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż zaproponowany przez skarżącą podział działek spowoduje przekroczenie dopuszczalnej planem powierzchni zabudowy na działce, a w konsekwencji nie zostaną zachowane normatywy określone w ustaleniach szczegółowych planu. Powyższymi zapisami planu związane były organy opiniujące podział przedmiotowej nieruchomości. Organ, który opiniuje projekt podziału nieruchomości, ma bowiem obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. W szczególności zobowiązany jest do zbadania celu podziału oraz zamierzonego przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym. Inaczej mówiąc, geodezyjny podział nieruchomości pełni służebną rolę wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów szczególnych. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego determinują bowiem sposób wykonywania prawa własności przez określanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym uwzględniane są w nim także postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planowaniem. Na gruncie niniejszej sprawy jest to o tyle istotne, że w § 24 planu przewiduje zachowanie oraz ochronę prawną obszarów i obiektów, tj. układu przestrzennego osiedla M. , obejmującego: sieć ulic i placów, układ kwartałów zabudowy, charakter i gabaryty budynków, tereny zieleni osiedlowej oraz aleje wysadzane drzewami. Tymczasem proponowany podział nieruchomości miałby w konsekwencji doprowadzić na tym obszarze do istotnego zagęszczenia zabudowy na dwóch działkach należących do skarżącej. Konkludując wskazać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a."), wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Z kolei nie odniesienie się przez Kolegium do wszystkich zarzutów zażalenia skarżącej nie miało wpływu na wynik sprawy, a to z uwagi na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.