I SA/Wa 297/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Monika Nowicka sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. T. i P. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [....] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [....] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. T. i P. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [....] decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. i P. małżonków T., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ulicę [...] w P. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. [...] m2, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w P.prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. i P. małżonkowie T. w dniu [...] grudnia 2005 r. wnieśli o ustalenie odszkodowania za powyżej opisaną nieruchomość. Nieruchomość tę nabyli na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2004 r. od T. D., M. K. oraz Z. J. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] potwierdził nabycie przez Gminę P.prawa własności powyższej nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 113, poz. 872). Organy orzekające w sprawie uznały, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Gminy, ale nie stanowiła własności wnioskodawców. Stanowiła ona bowiem własność T.D. M. K. raz Z. J. A. i P. małżonkowie T. wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [....] września 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [....] maja 2008 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod ulicę [...] w P. W skardze zarzucili rażące naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez przyjecie, że roszczenie o odszkodowanie przysługuje tylko tym właścicielom nieruchomości, którzy dany status zachowali w dniu 31 grudnia 1998 r., gdy tymczasem treść wskazanej normy nie uzasadnia stanowiska o ograniczeniu kręgu uprawnionych podmiotów. Skarżący zauważyli, że Wojewoda [....] stwierdził nabycie przez Gminę P. prawa własności przedmiotowej nieruchomości w dacie, kiedy ich prawo własności było od dawna ujawnione w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej. Wojewoda [....] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), polegającą na przyjęciu przez organy orzekające w sprawie, że wniosek o odszkodowanie złożony przez A. i P. małżonków T. pochodził od osób nieuprawnionych. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, iż uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. Odszkodowanie zaś za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalane i wypłacane jest przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przewiduje szczególny rodzaj wywłaszczenia. Zatem odjęcie prawa własności na podstawie tego przepisu powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która de facto doznała tego uszczerbku. Do ustalania i wypłaty odszkodowania za drogi publiczne stosuje się przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomościami (tj. przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) z odmiennościami wynikającym z art. 73 ust. 4 i 5. Co do zasady podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Z wywłaszczeniem, które nastąpiło w tej dacie, ustawa powiązała powstanie roszczenia odszkodowawczego, wynikającego z utraty prawa, z tym tylko zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. Takie stanowisko jest w pełni słuszne, o ile nie doszło do przeniesienia własności nieruchomości po dacie 31 grudnia 1998 r. przez właściciela ujawnionego w księdze wieczystej na rzecz innego podmiotu, jeszcze przed upływem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy oraz przed wydaniem przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Jak zauważył Naczelny Sad Administracyjny w cytowanym powyżej wyroku, w niektórych sytuacjach byli właściciele nieruchomości zajętych pod drogi nie mieli świadomości, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i dokonywali obrotu tymi nieruchomościami legitymując się w tej dacie wpisem w księdze wieczystej prawa własności co do tej nieruchomości. Nowi nabywcy wpisywani byli do ksiąg wieczystych, gdyż prawo własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie było jeszcze wówczas ujawnione. Zatem dopóki nie doszło do stwierdzenia nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym przez sąd powszechny lub nie został wykreślony z ksiąg wieczystych wpis prawa własności, nie można pozbawić tych "nowych wieczystoksięgowych właścicieli" (tj. osób ujawnionych w księdze wieczystej jako ich właściciele), jeszcze przed wydaniem decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przymiotu właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, tj. podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie - wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy przypomnieć, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] sierpnia 2004 r. (Rep. A Nr [...] ) A. i P. małżonkowie T. nabyli od T. D., M. K. oraz Z. J. nieruchomość zajętą pod ulicę [...] w P. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. [...] m2, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] Dopiero decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę P. z mocy prawa a dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności powyżej opisanej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna. Okoliczność zawarcia notarialnej umowy sprzedaży po dniu [...] grudnia 1998 r. jest w sprawie bezspornie ustalona. Bezsporna jest tak samo okoliczność, że do dnia [..] sierpnia 2004 r. i do daty złożenia wniosku o odszkodowanie ([...] grudnia 2005 r.) nie została wydana decyzja stwierdzająca, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa albo Gminy P., a tym samym własność żadnego z tych podmiotów nie była wówczas ujawniona w księdze wieczystej. Decyzja taka na rzecz Gminy Miejskiej P. została wydana dopiero w dniu [...] lipca 2007 r. i stała się ona ostateczna. Podstawą zaś do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust.1 ustawy, jest ostateczna decyzja wojewody. Deklaratoryjna decyzja wojewody stwierdzająca nabycie prawa własności ex lege, jest dokumentem stwierdzającym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia prawa własności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 roku, sygn. akt IV CKN 1071/00 opubl. Biul.SN 2003/1/9, wyrok WSA z dnia 8 czerwca 2004 roku, sygn. akt I SA 2398/02). Zatem w księgach wieczystych figurowali w dalszym ciągu byli właściciele nieruchomości. Związane jest z tym domniemanie prawne zgodności ujawnionego wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Skutkiem instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych jest, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę nie zostało ujawnione jej przejście na własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody, dopóty możliwe było formalnoprawne zawarcie umowy przeniesienia własności takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej oraz wpisanie w jego miejsce osoby, która zawarła z nim taką umowę jako nabywca nieruchomości. Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Zasadnym jest wskazanie, że strony postępowania dokonały określonej czynności prawnej rozporządzającej nieruchomością, kierując się treścią wpisów w księgach wieczystych. Według konstytucyjnej zasady ochrony własności, nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania, a zatem za właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę, która jak się później okazało z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Skarbu Państwa lub gminy, może być uznana także osoba, której prawo do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności z poprzednim właścicielem nieruchomości z zastrzeżeniem, że wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie tego odszkodowania może nastąpić po wpisaniu do księgi wieczystej tytułu własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Inaczej mówiąc, uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Na skutek uchylenia decyzji organów administracji obu instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.