I SA/Wa 297/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 19[...] r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto T. z mocy prawa nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w księdze inwentaryzacyjnej Nr [...] i [...]. Pismem z dnia [...] r. K. O. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w części odnoszącej się do udziałów Gminy Miasta T., tj. w wysokości [...] w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych KW nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w części odnoszącej się do udziałów Gminy Miasta T., tj. w wysokości [...] w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sad Rejonowy w T., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych KW nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że komunalizacji dokonano na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Pozytywną przesłanką umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie, zgodnie z tym przepisem, jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Oznacza to, że gminie może być przekazane mienie ogólnonarodowe, a nadto mienie to musi być związane aktualnie i bezpośrednio z realizacją jej zadań. Spełnienie tych przesłanek oznacza wydanie przez właściwy organ na wniosek gminy decyzji konstytutywnej. Minister wskazał, że Skarb Państwa został uznany za właściciela działki nr [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o wygaśnięciu użytkowania terenu państwowego, zabudowanego, będącego w użytkowaniu C. N. O. i S. P.P. w W. położonego przy ul. [...] i [...] a stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...] ha z ark. mapy [...], rejestr gruntu [...] obręb [...], wchodzącej w skład księgi wieczystej T. tom [...], karta [...] c.d. Kw [...] i przejęciu na rzecz Urzędu Miejskiego w T. – z przeznaczeniem dla L. K. K. "[...]" Z. T. w T. Jednakże w ocenie Ministra powyższa decyzja nie może stanowić tytułu własności Skarbu Państwa do tej nieruchomości, albowiem orzeka jedynie o wygaśnięciu użytkowania terenu z przeznaczeniem dla ww. Klubu. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa "[...]" w T. Minister podniósł, że decyzją własną z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność ww. orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] r. m.in. w odniesieniu do działki nr [...] o pow. [...] ha, w zakresie dotyczącym udziałów Gminy Miasta T. wynoszących [...] oraz stwierdził, że ww. orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa w stosunku do m.in. działki [...] o pow. [...] w zakresie dot. udziałów K. F. i T. G. wynoszących [...] oraz udziałów M. K. i K. K. wynoszących [...]. Powyższe oznacza, że Skarb Państwa w zakresie dotyczących aktualnych udziałów Gminy Miasta T. nie legitymował się prawem własności do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie została spełniona pierwsza z przesłanej z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto w ocenie Ministra również przesłanka przeznaczenia nieruchomości na realizację zadań własnych gminy nie została spełniona, albowiem wniosek Prezydenta Miasta T. z [...]r. o komunalizację ww. nieruchomości nie wskazywał celu przeznaczenia tej nieruchomości, zaś z pisma z dnia [...] r. wynika, że do zadań gminy należy obowiązek współdziałania w rozwoju kultury fizycznej ze stowarzyszeniami i udzielanie im pomocy. Tymczasem, mimo, iż w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą sprawy dotyczące kultury fizycznej nie oznacza to, że każdy teren nadający się na ten cel winien być gminie przekazany na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie Ministra przekazanie L. K. K. "[...]" Z. T. w T. w użytkowanie przedmiotowej nieruchomości nie może być uznane za realizację zadań własnych gminy. Ponadto Minister nie stwierdził, by w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie Ministra znajdujące się w aktach sprawy akty notarialne sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych położonych, w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina Miasto T.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że wniosek nie zawiera żadnych nowych i istotnych dla sprawy argumentów, które uzasadniałyby uchylenie decyzji nr [...]. Jednocześnie Minister podtrzymał stanowisko, że koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w części odnoszącej się do udziałów Gminy Miasta T. do działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie prowadzone jest postępowanie nadzwyczajne w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a., które stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz poddanie kontroli pod względem wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister podniósł, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister powtórzył ustalenia dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] r. m.in. w odniesieniu do działki nr [...] o pow. [...] ha w zakresie dotyczącym udziałów Gminy Miasta T. wynoszących [...] oraz stwierdził, że ww. orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa w stosunku do m.in. działki [...] o pow. [...] w zakresie dot. udziałów K. F. i T. G. wynoszących [...] oraz udziałów M. K. i K. K. wynoszących [...] wskazując, że w dacie komunalizacji przedmiotowa nieruchomość w odniesieniu do udziałów Gminy Miasta T. nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Tym samym nie podlegała przepisom ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś wydanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Ostatecznie stwierdził również, że nie zaszła żadna z przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto T.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 107 § 3 i art. 28 k.p.a. Skarżąca wskazała, że organ przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, mimo, iż akta administracyjne sprawy były niekompletne i wymagały uzupełnienia, nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na realizację zadań własnych przez skarżącą. Ponadto wydając zaskarżoną decyzję organ winien był przeprowadzić postępowanie w pełnym zakresie, a nie odnosić się jedynie do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stanowiska zajętego przez organ w decyzji I instancji. Skarżąca podniosła również, że przy ocenie, czy nie zaszły nieodwracalne skutki prawne pominięto fakt wynajmowania lokalu K.-P. Z. L. Z. S. W ocenie skarżącej ww. Zrzeszenie winno być nadto stroną postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że podtrzymuje stanowisko dotyczące konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w części odnoszącej się do udziałów Gminy Miasta T. do działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 wynoszących [...]. Wskazał również, że najemcy nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, że pismem inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie był wniosek K. O., następcy prawnego byłych właścicieli "[...]" w T., w którym wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w części odnoszącej się do udziałów Gminy Miasta T. do działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 tj. [...]. Rolą organów rozstrzygających sprawę było zbadanie ww. decyzji zarówno pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., jak i w przypadku wystąpienia kwalifikowanej wady powodującej nieważność tej decyzji wystąpienie przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z przepisami prawa, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. W niniejszej sprawie podstawą materialno-prawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. był przepis art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa z 10 maja 1990 r."). Przepisy te stanowią, że wojewoda może wydać decyzję w przedmiocie przekazania gminie, na jej wniosek, mienia ogólnonarodowego (państwowego) innego niż wymienionego w ust. 1-3 tego przepisu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Podstawową zatem przesłanką jest istnienie mienia ogólnonarodowego, które może podlegać przekazaniu. Nie jest kwestionowanym w sprawie, że wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 825/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1891/09 w zakresie pkt 1 i 3 oraz oddalił skargę Gminy Miasta T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...], którą to decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...]r. i równocześnie: 1) stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]" w T., stanowiącym byłą własność B. H., 2) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...]r. znak: [...] w sprawie przejścia na własność państwa znajdującego się pod przymusowym zarządem ww. przedsiębiorstwa - w części dotyczącej działki o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha oraz działki o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha - w zakresie udziałów należących do Gminy Miasta T., 3) stwierdził, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...]r. znak [...] wydane zostało z naruszeniem prawa w stosunku do działki o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha - w zakresie dotyczącym udziałów należących do K. F. i T. E. G. ([...]) i w zakresie dotyczącym udziałów M. i K. K. ([...]), w stosunku do parceli [...] o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha oraz dawnej parceli [...] o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha, odmawiając stwierdzenia nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Powyższa decyzja odniosła zatem ten skutek, że w zakresie udziałów należących do Gminy Miasta T. w części dotyczącej działki o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha oraz działki o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha brak było podstaw do komunalizacji nieruchomości w oparciu o ww. przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. dokonanej kontrolowaną decyzją, albowiem nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa w tym zakresie. Takie zaś stwierdzenie powoduje, że kontrolowana decyzja, jako wydana w sprzeczności do treści przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. obarczona jest wadą wynikającą z treści art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Jednakże należy wskazać, że takie ustalenie winno spowodować zbadanie przez organ wystąpienia przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Tymczasem w niniejszej sprawie organ II instancji wydając decyzję poprzestał na wskazaniu, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Należy przypomnieć, że administracyjne postępowanie drugoinstancyjne jest również postępowaniem polegającym na rozpatrzeniu sprawy. Rolą organu jest zatem wydać decyzję i uzasadnić ją w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister Administracji i Cyfryzacji poprzestając na jednozdaniowym stwierdzeniu, że nie zachodzą skutki określone w art. 156 § 2 in fine k.p.a. nie uczynił zadość wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, że Minister nie odniósł się w ogóle do aktów notarialnych znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy (w tym np. aktu notarialnego zawartego pomiędzy Gminą Miasto T. a L. K. w dniu [...] r.) oraz skutków nimi wywołanych i wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto należy zauważyć, że pomiędzy datą wydania decyzji przez organ I instancji, a kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją upłynęły [...] lata, zaś organ II instancji ograniczył się jedynie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bez zbadania przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, że wniosek złożony w niniejszym postępowaniu nie został nigdy zmieniony w odniesieniu do wielkości udziałów Gminy Miasta T. w przedmiotowej nieruchomości, mimo, że dopiero w dniu [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju wydał postanowienie dotyczące sprostowania oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] r. znak [...], a dotyczącej wielkości udziału Gminy Miasta T. w przedmiotowej nieruchomości poprzez zastąpienie wysokości "[...]" udziałem w wielkości "[...]". Pominięcie to uszło uwadze organu II instancji, który pomimo ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy ograniczył się do podtrzymania stanowiska w sprawie z decyzji organu I instancji i przytoczenia jej w części. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.