I SA/Wa 297/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] [...]. Minister Skarbu Państw postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. [...], umarzające postępowanie w przedmiocie przywrócenia Z. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa mienia Skarbu Państwa w postaci prawa własności nieruchomości. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Skarbu Państwa w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] o nabyciu przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa w postaci prawa własności nieruchomości, położonej w [...], obręb [...], zajętej pod drogę wojewódzką, nr [...][...] - [...] - [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...] i [...] - uznając, że wnioskodawczyni Z. K. nie posiada przymiotu strony postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. Z. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2012r. i umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012r. Z. K. złożyła wniosek do Wojewody [...] o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], Minister Skarbu Państwa, umorzył postępowanie uznając, że wnioskodawczym nie posiada legitymacji do występowania w sprawie, a gdyby nawet przyjąć, iż ją posiada, to złożyła wniosek o przywrócenie terminu po terminie, który wynosił siedem dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi. Z. K., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Skarbu Państwa, po ponownym zweryfikowaniu akt sprawy powtórnie stwierdził, że Z. K. nie posiada legitymacji dającej jej prawo do występowania z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Dlatego też co do zasady stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu komunalizacji prawo własności należało do Skarbu Państwa. Z. K. wywodzi swoje prawo do bycia stroną w postępowaniu z twierdzenia , że w skład nieruchomości przekazanych Województwu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku, weszła działka nr [...] będąca jej własnością. Zdaniem Ministra faktu tego nie potwierdza jednak dokumentacja zebrana w sprawie, w szczególności protokół graniczny ze wznowienia znaków i punktów granicznych sporządzony w dniu [...] czerwca 2006 roku przez uprawnionego geodetę. Dlatego też organ uznał, że Skarżąca nie może wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 roku. Odnośnie kwestii ustalenia daty wpływu wniosku o przywrócenie terminu organ wskazał, że wniosek taki należy złożyć w terminie siedmiu dni (art. 58 § 2 k.p.a.) od ustania przyczyny uchybienia terminowi, w tym przypadku powinno to mieć miejsce w terminie siedmiu dni od chwili powzięcia informacji o wydaniu wadliwej decyzji, którą wg. Skarżącej jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r. Stosowny wniosek o przywrócenie terminu powinien zostać złożony najdalej do dnia [...] lipca 2011 r., tymczasem Z. K. złożyła go dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2012r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie Z. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu [...] maja 2014 r. Skarżąca oświadczyła do protokołu, że w 2012 r. zmarł uczestnik postępowania T. M. W dniu [...] grudnia 2013 r. zmarł natomiast uczestnik C. M. W dniu [...] czerwca 2014 r. Urząd Stanu Cywilnego w [...] przesłał do Sądu odpis skrócony aktu zgonu uczestnika postępowania T. M. Z treści aktu wynika, że w/w zmarł w [...], w dniu [...] sierpnia 2012 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonych postanowień. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarżąca przedstawiła Sądowi odpis skrócony aktu zgonu, potwierdzającego, że C. M. zmarł w dniu [...] grudnia 2013 r. w [...]. Postanowieniem z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1949/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił toczące się postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego C. M. W dniu [...] lutego 2016 r. do akt sprawy wpłynął przesłany przez Naczelnika Urzędu Skargowego w [...] zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia po C. M., potwierdzający nabycie praw do spadku przez H. M., A. M. i M. M. W toku postępowania zmarła ponadto E. D. w miejsce której wstąpili mąż M. D. i syn M. D.. Postanowieniem z dnia 29 lutego 2016 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Sprawę wpisano pod nową sygn. akt. I SA/Wa 297/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna bowiem zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd uznał, że zarówno postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2013r., jak i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2013r. obarczone są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną i adresatem osobę nieżyjącą tj. T. M., który zmarł w dniu [...] sierpnia 2012 r. Takie naruszenie prawa powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Stwierdzić zatem należy, że prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osób zmarłych musi być ocenione, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Skierowanie orzeczenia do zmarłej strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością tego orzeczenia, która nie podlega konwalidacji. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Skoro doszło do wydania postanowień w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności i powinny być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływały skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Zatem co do zasady, organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Obowiązku tego w rozpoznawanej sprawie Minister nie dopełnił kierując wydane przez siebie orzeczenia do T. M. zmarłego w dniu [...] sierpnia 2012 r., co potwierdza treść odpisu skróconego aktu zgonu, złożonego do akt sprawy. Uczestnikami postępowania i adresatami postanowień winni być zatem następcy prawni zmarłego uczestnika postępowania w osobach W. M. i K. M. Jak wskazano wyżej, koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy natomiast oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. Stwierdzenie wskazanych wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Rozpatrując ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, w tym także następców prawnych C. M. zmarłego w dniu [...].12.2013r. w osobach A. M., H. M., M. M. oraz E. D., w osobach M. D. i M. D. Na marginesie jedynie, Sąd wyraża pogląd, że skierowanie do organu administracji wniosku przez osobę, co do której organ oceni brak interesu prawnego, po jej stronie, do zainicjowania postępowania, nie może prowadzić, że wniosku, że stanowi to podstawę do uznania bezprzedmiotowości zgłoszonego żądania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji.