I SA/Wa 299/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. nr KOX/1876/Po/21 w przedmiocie bezskuteczności wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 21 grudnia 2021 r. nr KOX/1876/Po/21 po rozpatrzeniu wniosku J. i A.J. o ustalenie, że wypowiedzenie z dniem 31 grudnia 2021 r. dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] w nieruchomości gruntowej stanowiącej własność [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. 1239 m², obręb [...], położonej przy ul. [...], związanej z lokalem mieszkalnym 1 jest nieuzasadnione, stwierdziło bezskuteczność wypowiedzenia. Powyższe orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] pismem z 6 października 2021 r. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu dotychczasową wysokość opłaty rocznej i od dnia 1 stycznia 2022 r. zaproponował nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału ww. nieruchomością. Użytkownik wieczysty złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o uznanie, że zmiana opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r. poz. 2204 ze zm.), kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Organ zaznaczył, że zmianie uległ stan prawny związany z ustalaniem wysokości jak i stawek procentowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2020 r. poz. 2040 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkami mieszkalnymi, a zatem podlega przekształceniu stosownie do ww. regulacji. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 stycznia 2019 r. jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie do art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 21 stycznia 2019 r. postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. SKO w Warszawie podkreśliło, że z akt sprawy wynika, że wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu po dniu 5 października 2018 r. Tym samym, wobec spełnienia przesłanek wynikających ze znowelizowanych przepisów, należało uznać wypowiedzenie za bezskuteczne. Miasto [...] wniosło skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270) w związku z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1495 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skoro przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi to podlega przekształceniu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu za bezskuteczne, podczas gdy część nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej gminnej, co oznacza brak możliwości przekształcenia na obecną chwilę nieruchomości we własność stosownie do regulacji przewidzianych w ustawie o przekształceniu. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wystąpił ponadto z wnioskiem o przywrócenie termonu do wniesienia skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 299/23 Sąd przywrócił termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wobec przywrócenia terminu do wniesienia skargi, przed tutejszym Sądem zawisła sprawa ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o bezskuteczności wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste z 21 grudnia 2021 r. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie wyjaśnił istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Definicję gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zawiera art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem są to nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zaskarżone orzeczenie wskazuje, że zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika zatem, że warunkiem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, jest zaistnienie przesłanek zacytowanej wyżej definicji "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". W niniejszej sprawie istotne jest, że organ ustalił, iż objęta wypowiedzeniem nieruchomość gruntowa, oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], zabudowana jest budynkami mieszkalnymi. W aktach sprawy znajdują się jednak dokumenty z których jednoznacznie wynika, że niewydzielona część spornej działki zajęta jest pod drogę gminną – ul. [...], co oznacza, że podlega regulacji ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w tym art. 2a ust. 2 tej ustawy, który przesądza, że drogi publiczne są ogólnodostępne i nie mogą stanowić własności prywatnej. Okoliczność tą i jej ocenę Kolegium pominęło w swoich rozważaniach. Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W sprawie niniejszej pomimo dokonania przez organ oceny spełnienia powyższych przesłanek, Kolegium zaniechało ustawowego rozstrzygnięcia stwierdzając bezskuteczność dokonanego wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty. W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej jest obligatoryjne w przypadku ustalenia, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu pod warunkiem, że nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Jak stanowi art. 78 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). W związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w art. 21 ust. 1 tej ustawy określono, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa będzie równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontrola zasadności aktualizacji przez SKO staje się zbędna. Odmienna sytuacja wystąpi, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku pozbawi stronę możliwości kontroli zasadności aktualizacji. Tymczasem strona uprawniona jest do takiej kontroli na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organ na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej może nastąpić tylko, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. zarówno dotyczące daty wszczęcia postępowania, jak i okoliczności doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu 5 października 2018 r., a przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z dokumentów dołączonych przez Miasto [...] nie wynika jednak czy została spełniona druga z przesłanek umorzenia postępowania tj. czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ przedwcześnie ocenił, iż sporna działka z uwagi na fakt jej zabudowania budynkami mieszkalnymi w całości podlega przekształceniu w oparciu o regulację art. 1 ust. 1 i 2 pkt. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Kolegium przedwcześnie stwierdziło także, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i w konsekwencji do umorzenia postępowania ( pomimo odmiennego rosstrzygnięcia). Organ naruszył więc zasady prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ponownie rozpoznając sprawę ponownie, mając na uwadze wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.