I SA/Wa 2990/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Piotr Przybysz Protokolant referent stażysta Jolanta Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2001 r. nr [...] orzekającej o nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...]m2, oznaczonej jako działka ew. nr [...], z obrębu [...], opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...] . Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2001 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności opisanej na wstępie nieruchomości. W stanowiącej integralną część tej decyzji karcie inwentaryzacyjnej nr [...] w kolumnach 1 i 2 opisano podlegająca komunalizacji działkę, podając jej numer i powierzchnię; w kolumnie 3 sposób jej użytkowania - budowlana zabudowana; w kolumnie 4 wymieniono budynek użytkowy; zaś w kolumnie 12 (uwagi), podano informację o treści: "budynek użytkowy użytkownik prywatny, wybudowany przed 1945 r." oraz "drugi budynek wybudowany został po 1945 r.". Działka ew. nr [...], stanowi część dawnej nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], położonej przy ul [...], która objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W dacie wejścia w życie tego dekretu stanowiła ona własność S. i M.C., których następcą prawnym jest obecnie L. Z. W dacie wejścia w życie dekretu nieruchomość hipoteczna zabudowana była budynkami fabrycznymi, z których jeden zlokalizowany był w obszarze późniejszej działki nr [...]. W okresie powojennym na działce wzniesiony został drugi budynek użytkowy. W terminie przewidzianym w art. 7 dekretu byli właściciela wystąpili o przyznanie im do przedmiotowej nieruchomości prawa własności czasowej. Wniosek ten został rozpoznany negatywnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. nr [...] utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r. nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 1998 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, a tym samym sprawa ustanowienia prawa własności czasowej w trybie przepisów dekretu wróciła na etap postępowania odwoławczego, przy czym w zależności od tego czyją własność stanowił grunt, była ona rozstrzygana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Wojewodę [...]. W odniesieniu do tej części nieruchomości, która obejmowała m.in. działkę nr [...] orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z [...] lipca 2000 r. nr [...] uchyliło w tej części orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z 1951 r. i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Analogicznie, w odniesieniu do pozostałej części orzeczenia z 1951 r., orzekł Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] ustanowił, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul [...], o łącznej pow. [...] m2 (obejmującego m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m2, wydzieloną z działki nr [...]) na rzecz następcy prawnego dawnych właścicieli – L. Z., wskazując w punkcie VII tego rozstrzygnięcia, iż termin zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego wyznaczony zostanie m.in. po stwierdzeniu nieważności lub zmianie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2001 r. w zakresie wyłączenia spod komunalizacji posadowionego na gruncie budynku. W tym stanie rzeczy L. Z., pismem z [...] września 2013 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] kwietnia 2014 r. stwierdził nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2001 r. w części dotyczącej budynku posadowionego na działce nr [...]. Minister wskazywał, że w konsekwencji decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi kwestii ustanowienia w trybie przepisów dekretu [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłych właścicieli w dniu 27 maja 1990 r. nie była rozstrzygnięta. W związku z czym posadowiony na niej budynek, spełniający kryteria z art. 5 dekretu, nie stał się własnością Skarbu Państwa, a zatem jako prywatny nie podlegał komunalizacji. Orzekając więc o jego nabyciu przez gminę rażąco naruszono art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że podnosząc, ze w dacie orzekania o komunalizacji nie była jeszcze wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a więc rozstrzygnięcie tego organu nie mogło obejmować działki nr [...] i nadal pozostawało w odniesieniu do tej działki w obrocie orzeczenie dekretowe wydane w pierwszej instancji. Poza tym, na przedmiotowej działce posadowione były dwa budynki, z których tylko jeden wzniesiony był przed 1945 r. i tego budynku decyzja Wojewody nie dotyczyła. Komunalizacją objęto bowiem wyłącznie budynek wybudowany po roku 1945. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Powołując się na zapis karty inwentaryzacyjnej wskazujący, że działka jest "budowlana zabudowana" oraz ujawniony w niej fakt objęcia nieruchomości działaniem dekretu, a także zapis odnoszący się do wybudowania budynku przed 1945 r. i nierozpoznania ostateczną decyzją wniosku dekretowego, podtrzymał swoją poprzednią argumentację, że objęty rozstrzygnięciem Wojewody budynek, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowił własność prywatną, a tym samym nie mógł zostać skomunalizowany. Odnosząc się zaś do argumentacji miasta [...] podnosił, że w efekcie stwierdzenia nieważności pierwotnie wydanej ostatecznej decyzji dekretowej (decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej) budynek nigdy nie przeszedł na własność gminy, a więc także na własność Państwa. Na decyzję tę Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której odwołując się do sposobu prowadzenia inwentaryzacji nieruchomości dla celów komunalizacji i zasad wypełniania karty inwentaryzacyjnej podtrzymało uprzednio podnoszoną argumentację, że decyzja Wojewody [...] poza gruntem dotyczyła jedynie budynku, który był wybudowany po roku 1945 r. tego zaś budynku nie dotyczy regulacja z art. 5 dekretu. Podnosiło przy tym, że zapis umieszczony w kolumnie 12 tej karty pełni jedynie funkcję precyzującą przedmiot komunalizacji. W związku z czym zarzuciło Ministrowi naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Do skargi Miasto dołączyło fragmentu mapy dla celów komunalizacji stanowiącej kopię mapy ewidencyjnej wykonanej w latach 60 ubiegłego wieku, na której zobrazowany jest stan zabudowy nieruchomości przy ul. [...] z zaznaczonymi budynkami wybudowanymi przed 1945 r., kopię wyrysu z ewidencji gruntów dla obecnej działki nr [...] pokazującej stan zabudowy. Przy piśmie z 13 października 2014 r. załączyło dodatkowo kopię mapy "szkic dowiązania linii rozgraniczających terenu położonego w [...] w dzielnicy W. przy ul. [...] i [...]" wykonanej w 1957 r., z której wynika, że jeden z budynków znajdujących się obecnie na działce (oznaczony na wyrysie z ewidencji nr [...]) nie mógł być wybudowany przed rokiem 1945. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł także L. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, gdyż decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, czego konsekwencją było wadliwe zastosowanie norm prawa materialnego. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2001 r., orzekająca o potwierdzeniu nabycia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) z mocy prawa przez Gminę Dzielnicę [...] nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka ew. nr [...], z obrębu [...], a opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W tym stanie rzeczy kluczowe dla oceny legalności decyzji Wojewody było ustalenia jakich składniki mienia objęte były tą decyzją, a mianowicie, czy obejmowała one poza gruntem wyłącznie stanowiący w dniu 27 maja 1990 r. jego część składową budynek użytkowy – jak twierdzi skarżące Miasto, czy też obejmowała również budynek użytkowy, stanowiący odrębną od gruntu nieruchomość budynkową – jak przyjął Minister, z czym zgadza się z kolei uczestnik postępowania L. Z. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że grunt nieruchomości przy ul. [...], w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, jak też w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji deklaratoryjnej był zabudowany dwoma budynkami – jednym znajdującym się w części centralnej działki i przylegającym od strony północnej do zlokalizowanego na działce nr [...] budynku fabrycznego, a drugim również od strony północnej przylegającym do ww. budynku fabrycznego, ale zlokalizowanym przy wschodniej granicy działki (vide wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1500 dla działki nr [...], k. 16 akt administracyjnych). Poza sporem jest również, że obszar tej nieruchomości objęty był działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu 27 maja 1990 r., pozostawał nie rozstrzygnięty decyzją, mającą walor ostateczności, złożony w trybie tego dekretu wniosek o przyznanie do gruntu prawa własności czasowej, co było efektem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] grudnia 1998 r. nr [...] stwierdzającej nieważność wydanej w tym przedmiocie decyzji organu drugiej instancji z [...] czerwca 1951 r. Konsekwencją tego stanu rzeczy była restytucja prawa własności przynależnego byłym właścicielom (Ich następcom prawnym) do budynków istniejących na gruncie w dacie wejścia dekretu w życie ([...] listopada 1945 r.). Dekret wszak w art. 5 wprowadzał czasowe zerwanie zasady, że budynki trwale związane z gruntem dzielą los prawny tegoż gruntu, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia złożonego na podstawie art. 7 dekretu wniosku o przyznanie do gruntu prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), bądź był znoszony z mocy prawa po bezskutecznym upływie przewidzianego ww. przepisem terminu złożenia wniosku lub w przypadku jego nieuwzględnienia (por. art. 8 dekretu). Z akt sprawy wynika, że tylko jeden z ww. budynków – tj. budynek przy wschodniej granicy działki, istniał na gruncie w dacie wejścia dekretu w życie. Drugi zaś wzniesiony został w okresie powojennym. Potwierdzeniem tego są treści znajdujących się w aktach dokumentów w postaci sporządzonej 1 października 1959 r. karty inwentaryzacyjnej budynku (k. 58 akt administracyjnych) oraz karty inwentaryzacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej (k. 17 akta administracyjnych), a także nadesłana przy piśmie procesowym z [...] października 2014 r. uwierzytelniona kopia wykonanej w 1957 r. mapy – "szkic dowiązania linii rozgraniczających terenu położonego w W. w dzielnicy W, przy ul. [...]" (k. 21 akt sądowych) oraz załączona do skargi kopia mapy dla celów komunalizacji (k. 10 akt sądowych). Budynek wzniesiony w okresie powojennym zgodnie z ustanowioną w art. 48 k.c. zasadą superficies solo cedit, jako część składowa gruntu dzielił jego los prawny, a więc pod względem własnościowym stanowił z nim jedną niepodzielną całość. Tak więc jako część składowa gruntu, który od 1950 r. stanowił własność państwową (z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej - Dz.U. Nr 14, po. 130), niewątpliwie podlegał komunalizacji na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Składniki mienia, o których przejęciu z mocy prawa przez gminę orzekał Wojewoda [...], wymienione z kolei zostały w stanowiącej załącznik do jego decyzji karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Stąd dla oceny jej legalności istotne było przeanalizowanie treści tej karty jak też dokumentów w postaci wyrysów z map ewidencyjnych obrazujących aktualną zabudowę oraz skonfrontowanie ich z innymi dowodami znajdującymi się w aktach (chociażby kartami inwentaryzacyjnymi budynku z 1959 r.). Przy czym analizy tej należało tego dokonywać z uwzględnieniem regulacji instrukcji w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji, stanowiącej załącznik do uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (MP Nr 30, poz. 235), a w szczególności wskazówek dotyczących sposobu wypełniania karty, zawartych w objaśnieniach umieszczonych w jej wzorze. Z tych zaś regulacji wynika niezbicie - na co zasadnie wskazywała strona skarżąca już na etapie postępowania odwoławczego, a co uszło uwadze Ministra - że kolumny 4-8 karty wypełnia się wyłącznie wówczas gdy posadowione na gruncie budynki, budowle i urządzenia znajdowały się w państwowym zasobie (vide pkt 6 objaśnień). A contrario wykluczone było wpisywanie w nie tego rodzaju obiektów, które choć znajdowały się na gruncie, to stanowiły w dacie 27 maja 1990 własność prywatną. Skoro zatem na działce ewidencyjnej nr [...] w ww. dacie zlokalizowany były dwa budynki, z których wyłącznie jeden stanowił własność państwową i jeden budynek został opisany w kolumnach 4-5 karty inwentaryzacyjnej, to logiczną konsekwencją tego stanu rzeczy musi być wnioskowanie, że komunalizacją objęto właśnie ten, a nie inny budynek. Umieszczoną zaś w kolumnie 12 (uwagi) karty adnotację o treści: "budynek użytkowy – użytkownik prywatny -wybudowany przed 1945 r.- nie rozpatrzony wniosek o własność czasową", należy traktować li tylko jako dodatkową informację o znajdującym się na gruncie obiekcie, który nie podlega komunalizacji, wyjaśniającą przyczyny tego stanu rzeczy, a nie - jak przyjął to Minister (a także jak zdawał się interpretować to Prezydent [...] przy rozstrzyganiu sprawy dekretowej) - charakterystyki budynku opisanego w jej kolumnach [...] i [...]. Błędne jest zatem stanowisko Ministra, że komunalizacją na mocy kontrolowanej decyzji z [...] czerwca 2001 r. objęto także posadowiony na przedmiotowym gruncie budynek, który z mocy art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., pozostawał własnością prywatną. W konsekwencji jako nieuprawnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy było wnioskowanie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji o obarczeniu kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji wadą rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, że podejmujące tej treści rozstrzygnięcie Minister ów naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. A to prowadzić musi do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak też uchylenia, na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obarczonej tożsamymi wadami prawnymi poprzedzającej ją decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] kwietnia 2014 r. Z tych względów Sąd, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji. Mając natomiast na uwadze że komunalizacja, o której orzekał organ wojewódzki w decyzji z [...] czerwca 2001 r., nie obejmuje budynku stanowiącego własność L. Z., a postępowanie nieważnościowe - w myśl art. 157 § 2 k.p.a. - może być uruchomione wyłącznie na wniosek strony (chyba że jest wszczynane z urzędu), Minister przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszym rzędzie zweryfikuje legitymację wyżej wymienionego do skutecznego inicjowania postępowania nadzorczego mającego za przedmiot tę decyzję i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń i ocen podejmie decyzję, której treści obecnie skład orzekający nie przesądza.