I SA/Wa 2991/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania aktualizacyjnego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z [...] maja 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65) – dalej zwanej "ugn" w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 916) – dalej zwanej "ustawą przekształceniową" i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą", po rozpatrzeniu wniosku M.Z. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (udział [...]), położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]z obrębu [...] o pow. [...]m2 związanej z lokalem mieszkalnym nr [...], jest nieuzasadniona, orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z 16 listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy, w trybie art. 78 ust. 1 ugn, wypowiedział użytkownikowi wieczystemu wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, a co za tym idzie użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia, od dnia 1 stycznia 2019 r., opłaty rocznej w wysokości 913,33 zł w następujących wysokościach: za 2019 r. – 211,62 zł, za 2020 r. – 562,48 zł, od 2021 r. - 913,33 zł. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu 27 listopada 2018 r. Użytkownik wieczysty złożył 27 grudnia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Wniosek ten został złożony w terminie ustawowym z art. 78 ust. 2 ugn. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, który wszedł w życie 13 lutego 2019 r. Wedle ust. 1 tego przepisu, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia wżycie niniejszej ustawy umarza się. Zatem SKO w Warszawie uznało, że skoro w niniejszej sprawie postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie było zakończone w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (13 lutego 2019 r.), to postępowanie aktualizacyjne podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. W orzeczeniu Kolegium pouczyło strony o prawie wniesienia od orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego (art. 80 ust. 1 ugn). Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli w Warszawie postanowieniem z [...]września 2021 r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu powództwa M.Z., odrzucił sprzeciw uznając, że jest on niedopuszczalny, ponieważ od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służy skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie Miasto [...] otrzymało 22 listopada 2021 r. Od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...]maja 2020 r. Miasto [...] wniosło 29 listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 9 kpa poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w orzeczeniu z [...]maja 2020 r. w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie [...] wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utrata bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; 3. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie, czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Miasto [...] wniosło o: 1. przywrócenie terminu do wniesienia skargi; 2. uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie; 3. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko akcentując, że od orzeczenia Kolegium przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego. Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z [...] marca 2022 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie od postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie z [...] września 2021 r. sygn. akt [...]. Postanowienie stało się prawomocne 28 marca 2022 r. Zarządzeniem z 27 kwietnia 2022 r. WSA w Warszawie pozostawił wniosek o przywrócenie terminu bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę za dopuszczalną, mając na uwadze art. 112 kpa (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ugn) w zw. z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec prawomocnego odrzucenia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie sporne pomiędzy Miastem [...], a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie było to, czy w niniejszej sprawie spełniły się wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania aktualizacyjnego, zainicjowanego przez M.Z.. Sąd zauważa, że podstawę prawną orzeczenia SKO w Warszawie z [...] maja 2020 r. stanowił art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Z kolei ust. 1 art. 4 ustawy zmieniającej przewiduje, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Poza sporem jest to, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało w niniejszej sprawie wszczęte z dniem złożenia do SKO w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych), wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 kpa i art. 79 ust. 7 ugn). Wniosek ten wpłynął do organu właściwego 27 grudnia 2018 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez SKO w Warszawie orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). Trafnie zwróciło uwagę Miasto [...], że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dokonało wadliwej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej uznając, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przesłanka wiążąca obligatoryjne umorzenie postępowania aktualizacyjnego z niedoręczeniem przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Sąd orzekający w tym składzie jest zdania, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jest mowa o tym, że skutkiem wypowiedzeń niedoręczonych wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie w dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca, formułując treść art. 4 ustawy zmieniającej przyjął, że prawo użytkowania wieczystego obciążające grunt zabudowany na cel mieszkaniowy w stosownych udziałach ułamkowych, jako prawo związane z odrębną własnością lokali, winno być traktowane jako prawo jednolite, mając zapewne na uwadze instytucję nieruchomości wspólnej, zasadę wspólności prawa użytkowania wieczystego i reguły oddawania w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu (art. 3 ust. 1, art. 3a i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.). Wobec przekształcenia prawa wieczystego użytkowania opisanych wyżej nieruchomości w prawo własności z mocy samego prawa ustawodawca uznał, że jednolicie należy traktować współużytkowników wieczystych także w kwestii wysokości opłaty rocznej w relacji do później ustalanej opłaty przekształceniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 przyjął, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Ten pogląd został zaaprobowany w postanowieniach NSA z: 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22 i z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21. Konsekwencją błędnej wykładni przez SKO w Warszawie wskazanych wyżej przepisów był brak wyjaśnienia, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., skoro nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] przed 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym i była obciążona prawem użytkowania wieczystego w stosownych udziałach na rzecz wielu podmiotów, co wynika z treści działu [...] księgi wieczystej [...] nr [...]. Zatem brak ustalenia przez Kolegium, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie aktualizacyjne. Wobec tego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w Warszawie, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania aktualizacyjnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.