I SA/Wa 2992/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M.M., A.K., J.K. oraz W.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M.M., A.K., W.K. oraz J.K., decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz: M.M., za działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, usytuowane w obrębie [...], gm. L., stanowiące własność Gminy L., uregulowane w księdze wieczystej nr [...]; A.K. za działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, usytuowaną w obrębie [...], gm. L., stanowiącą własność Gminy L., uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]; J.K. za działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, usytuowaną w obrębie [...], gm. L., stanowiącą własność Gminy L., uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]; W.K. za działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, usytuowane w obrębie [...], gm. L., stanowiące własność Gminy L., uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] Wójt Gminy L. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanych w KW [...], KW [...], KW [...] oraz części nieruchomości KW [...] i KW [...] położonych we wsi N., gm. L. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2 przeznaczone pod drogi. Jednocześnie w decyzji tej zostało ustalone odszkodowanie za działki przeznaczone pod drogi. Pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. M.M., A.K. oraz W.K. wystąpili o przyznanie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, położoną w N. , gm. L., stanowiącą działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki gruntu stanowiły własność gminy L., wobec czego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż organ pierwszej instancji nie wykazał się należytą wnikliwością i nie rozpoznał wniosku zgodnie z zawartym w nim żądaniem, co prowadzi do uchylenia decyzji jako naruszającej art. 7 Kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] wystąpił do wnioskodawców o sprecyzowanie wniosku z dnia 31 grudnia 2005 r. W odpowiedzi na powyższe M.M., A.K., W.K. oraz J.K. stwierdzili, iż są zainteresowani uzyskaniem odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto strony wskazały, iż żądanie odszkodowania obejmuje działki wydzielone pod drogi pomniejszone o wielkość działki [...] o powierzchni [...] m2 bowiem sprawa działki [...] została uregulowania aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone we wsi N., gm. L. stanowiące własność Gminy L.. Rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości zostało ustalone ostateczną decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] zatwierdzającą podział nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Starosta [...] zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, do czasu rozpatrzenia wniosku stron o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za działki gruntu zajęte pod drogi gminne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Wójta Gminy L. w dniu [...] listopada 1993 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Starosta [...] podjął postępowanie o odszkodowanie w przedmiotowej sprawie. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz: M.M., za działki nr [...] i nr [...], usytuowane w obrębie N., gm. L., stanowiące własność Gminy L., uregulowane w księdze wieczystej nr [...]; A.K. za działkę nr [...], usytuowaną w obrębie N., gm. L., stanowiącą własność Gminy L., uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]; J.K. za działkę nr [...], usytuowaną w obrębie N., gm. L., stanowiącą własność Gminy L., uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]; W.K. za działki nr [...] i nr [...], usytuowane w obrębie N., gm. L., stanowiące własność Gminy L., uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że odszkodowanie zostało ustalone w decyzji podziałowej i prowadzenie kolejnego postępowania w tej samej sprawie powoduje jego bezprzedmiotowość. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.M., A.K., W.K. oraz J.K., wskazując, że odszkodowanie nie zostało im wypłacone i nie zostało zdeponowane w sądzie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) zwanej dalej "uggwn". Zgodnie z art. 10 ust. 5 uggwn, obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] przez Wójta Gminy L., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...], wydaną na wniosek właścicieli nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 uggwn, Wójt Gminy L. nie tylko zatwierdził projekt podziału nieruchomości, ale również ustalił odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi. W wyniku nie wniesienia odwołania decyzja ta stała się ostateczna i w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie przez Starostę [...] pozostawała w obrocie prawnym. Wobec powyższego Wojewoda [...] uznał, że orzekanie przez organ o odszkodowaniu za działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone we wsi N., gm. L. wydzielone pod drogi, w sytuacji gdy odszkodowanie za przedmiotowe działki zostało ustalone ostateczną decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że tożsamość sprawy w znaczeniu wynikającym z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa ustaje dopiero w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego dotychczasowej decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...]. Wobec czego decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym i zgodnie z zasadą trwałości decyzji korzysta z domniemania mocy obowiązującej. Organ podał, że stosownie do art. 105 § 1 Kpa ustalenie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek – wskazuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] M.M., A.K., W.K. i J.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazali, że w toczącym się od wielu lat postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. [...] potwierdziło, że wnioskodawcy, którzy zainicjowali postępowanie podziałowe zakończone decyzją podziałową, nie otrzymali odszkodowania gwarantowanego im na mocy art. 10 ust. 5 uggwn za przejęte grunty. W swej decyzji SKO stwierdziło, że uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi nie ulega przedawnieniu. Zgodnie z wyrokami NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt. I OSK 335/0 z dnia 17 czerwca 2009 r., z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08, z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08 odszkodowanie jest należne za odebranie prawa własności i jego przysługiwanie wynika z mocy omawianej normy prawnej. Do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości dokonanym na podstawie art. 10 ust. 5 uggwn stosuje się obecnie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego wnioskodawcy wystąpili do Starosty [...] zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 i 5 tejże ustawy. Wnioskodawcy w wystąpieniu złożyli oświadczenie, że podział nieruchomości został dokonany zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz, że projekt realizuje to przeznaczenie nadto, że "służy" temu przeznaczeniu. Na omawianym terenie zrealizowano drogi i zabudowę mieszkaniową. Skarżący zwrócili uwagę na kwestię dwukrotnego odwołania od decyzji Starosty [...] do Wojewody [...], który dwukrotnie uchylił decyzje Starosty [...] w całości, kierując je do ponownego rozpatrzenia oraz stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wykazał się należytą wnikliwością i nie rozpoznał wniosku zgodnie z zawartymi żądaniami, tj. w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.). Starosta [...] decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie o odszkodowanie, a Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wywodząc, że umorzenie postępowanie nie rozstrzyga o materialno-prawnych uprawnieniach i obowiązkach strony i że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Skarżący podali, że wnieśli skargę do sądu administracyjnego, ponieważ Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. całkowicie ignorował dotychczasowe postępowania oraz dopuścił się braku poszanowania porządku prawnego. Organ odwoławczy dwukrotnie uchylił umorzone przez Starostę [...] postępowanie. Ich zdaniem, wykładnia decyzji SKO jednoznacznie potwierdza uprawnienia odszkodowawcze skarżących, wynikające z odjęcia prawa własności działek wydzielonych pod drogi. Oczywiste jest, że odszkodowanie za odjęcie prawa własności gruntu pod drogi, wynikające z podziału i przejęcie ich przez gminę jest należne wnioskodawcom zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Istota problemu rysującego się w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy Starosta [...] był uprawniony do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem M.M., A.K. i W.K. z dnia 30 grudnia 2005 r., sprecyzowanym pismami M.M., A.K., W.K. i J.K. z dnia 13 września 2007 r., z dnia 17 października 2007 r. i z dnia 27 grudnia 2012 r. o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wydzielone pod drogi w N., na skutek ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...]. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie wystąpiła konieczność zastosowania przepisu art. 105 § 1 Kpa, ponieważ prowadzone postępowanie o przyznanie odszkodowania za wydzielenie przedmiotowych nieruchomości pod drogi było bezprzedmiotowe. Zgodzić należało się z organem odwoławczym, że na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...], wydanej m. in. na podstawie przepisu art. 10 ust. 5 uggwn zostało ustalone odszkodowanie za nabycie przez Gminę L. nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], od [...] do [...] i [...], wydzielone pod drogi. Jak wynika z rozstrzygnięcia decyzji podziałowej wysokość odszkodowania została ustalona na kwotę [...] zł. Stronami tego postępowania i jednocześnie adresatami decyzji podziałowej byli skarżący – M.M., W.K., A.K. i J.K.. Rację ma wobec tego Wojewoda [...], że ponowne domaganie się przez te same osoby, tj. M.M., W.K., A.K. i J.K. przyznania odszkodowania za to samo zdarzenie prawne jakim było nabycie przez Gminę L. nieruchomości - działek nr: [...], od [...] do [...] i [...], wydzielonych pod drogi, na skutek uostatecznienia się decyzji podziałowej Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...], nie mogło być skuteczne. Trafnie zwrócił uwagę Wojewoda, że wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną byłoby wydaniem decyzji z wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Zasadne jest stanowisko Wojewody [...], że dopóki decyzja podziałowa Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna, dopóty nie jest możliwe ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego o odszkodowanie i wydanie pozytywnej decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz tych samych osób, z tytułu nabycia przez ten sam podmiot tych samych nieruchomości wydzielonych pod te same drogi, na skutek uostatecznienia się tej samej decyzji podziałowej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że ustalone odszkodowanie za nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...], od [...] do [...] i [...], wydzielone pod drogi, zawarte jest w osnowie ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...]. Wobec tego rozstrzygnięcie w tym zakresie nie ma charakteru informacyjnego, ani też nie stanowi skierowanej do właścicieli nieruchomości oferty. W tym zakresie ostateczna decyzja podziałowa na trwałe ustaliła odszkodowanie i rozstrzygnięcie w tym zakresie wiąże wszystkie podmioty zewnętrze – strony, organ administracji i sądy administracyjne. Taki skutek wynika z zasady trwałości decyzji administracyjnych zawartej w art. 16 § 1 Kpa. Decyzja ostateczna, która nie została zmieniona, uchylona bądź nie stwierdzono jej nieważności korzysta z domniemania prawidłowości, jeżeli – tak jak decyzja z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] - pozostaje w obrocie prawnym. Poza przedmiot niniejszej sprawy wykraczały takie zagadnienia jak: 1) kwestia przedawnienia prawa do odszkodowania ustalonego w decyzji z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...]; 2) zgodność z prawem decyzji podziałowej, w części ustalającej odszkodowanie (w szczególności to, czy przed wydaniem decyzji przeprowadzono rokowania z właścicielami o umowne nabycie nieruchomości i czy w decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 5 uggwn było dopuszczalne orzekanie o odszkodowaniu) i prawidłowość prowadzonego przed wydaniem tej decyzji postępowania administracyjnego (zapewnienie stronom postępowania udziału w każdym stadium postępowania podziałowego); 3) sposób późniejszego wykonania decyzji podziałowej w części ustalającej odszkodowanie, tj. czy skarżącym wypłacono odszkodowanie bądź czy nastąpiło złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego. Odnosząc się do treści skargi Sąd zauważa, że jeżeli skarżący domagają się otrzymania należnego odszkodowania to obecnie nie jest ku temu właściwa droga żądania przyznania odszkodowania z powołaniem się na przepisy art. 129 ust. 1 i 5 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te dotyczą bowiem ustalenia odszkodowania w formie decyzji administracyjnej, a nie jego wypłaty (wykonania decyzji administracyjnej). Sposób wypłaty odszkodowania pieniężnego normują obecnie przepisy art. 132 i art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika, że odszkodowanie ustalone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] nie zostało pobrane przez poprzednich współwłaścicieli (pismo Urzędu Gminy L. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]). Materiał dowodowy wskazuje na to, że w aktach sprawy brak potwierdzenia o wypłacie tegoż odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli lub przekazania sumy odszkodowania do depozytu sądowego, a dokumentacja księgowa w tego typu sprawach była przechowywana przez 5 lat (pisma Urzędu Gminy L. z dnia 14 sierpnia 2007 r. nr [...] i z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...]). Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynność zmierzającą do wypłaty przedmiotowego odszkodowania podjęto dopiero w 2003 r. (wniosek o wypłatę odszkodowania z dnia 30 września 2003 r.). Sąd, nie wdając się w ocenę prawidłowości ustalenia odszkodowania w decyzji z 1993 r., zwraca jedynie uwagę, że obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej przepis art. 55 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 5 uggwn przewidywał, że odszkodowanie wypłaca się w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Wobec tego skarżący, aby uniknąć problemów związanych z wypłatą odszkodowania, mieli możliwość znacznie wcześniejszego domagania się realizacji swego prawa za utratę prawa własności do spornego gruntu. Zagadnienie to ma jednak charakter następczy w stosunku do kwestii ustalenia odszkodowania i w związku z tym nie miało wpływu na wynik sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wydaną w administracyjnym toku instancji zainicjowanym pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. popartym w pismach skarżących z dnia 13 września 2007 r., z dnia 17 października 2007 r. i z dnia 27 grudnia 2012 r. zawierających żądanie ustalenia odszkodowania. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.