I SA/Wa 2999/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2022 r. nr KOA/4173/Sr/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej M. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 24 października 2022 r. nr KOA/4173/Sr/22, po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej jako "skarżąca"), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. (dalej jako "Prezydent") z 6 września 2022 r. nr SRA.5211.22.JJ.2021.22.OD o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką R. M. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wnioskiem z 13 października 2021 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Prezydent decyzją z 30 listopada 2021 r. nr SRA.5211.38.JJ.2021.OD odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką wskazując, że nie zostały spełnione trzy przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skarżąca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, którego ważność przedłużona została na podstawie art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, jak też nie została spełniona przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111). Kolegium decyzją z 24 stycznia 2022 r. nr KOA/7/Sr/22, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta z 30 listopada 2021 r. Skarżąca wnioskiem z 27 lipca 2022 r., w związku z uzyskaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z 21 czerwca 2022 r., którym zaliczono ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, ponownie wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Prezydent decyzją z 6 września 2022 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką wskazując, że w sprawie występują dwie negatywne przesłanki – skarżąca uprawniona jest do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jak również niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r." W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając Prezydentowi naruszenie art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kolegium decyzją z 24 października 2022 r. uchyliło decyzję Prezydenta z 6 września 2022 r. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że w sprawie wydana została już ostateczna decyzja z 24 stycznia 2022 r., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 30 listopada 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Istotna jest przy tym tożsamość obu spraw, tj. spawy wywołanej wnioskiem z 13 października 2021 r., a zakończonej ostateczną decyzją z 24 stycznia 2022 r. oraz sprawy z wniosku z 27 lipca 2022 r., objętej zaskarżoną decyzją z 6 września 2022 r. Tożsama jest bowiem podstawa prawna, podstawa faktyczna i treść żądania strony, jak też sprawy te dotyczą tych samych podmiotów. Tożsamy jest również stan prawny obowiązujący w datach rozpatrzenia obu analizowanych spraw (od chwili wydania ostatecznej decyzji z 24 stycznia 2022 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zmieniły się przepisy prawa, warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), przy niezmienionym stanie faktycznym (tj. przy braku okoliczności powodujących zmianę ustaleń poprzednio prowadzonego postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego). W sytuacji stwierdzenia res iudicata, czyli powagi rzeczy osądzonej, Prezydent nie mógł rozstrzygać ponownie złożonego wniosku w sposób merytoryczny, był natomiast zobligowany umorzyć postępowanie ze względów proceduralnych. Ponowne orzekanie w tej sytuacji w sposób merytoryczny narusza zasadę trwałości decyzji ostatecznych, statuowaną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako ".K.p.a." Niedopuszczalne było zatem wydanie przez Prezydenta ponownej decyzji w tożsamej sprawie, mimo niezmienionego stanu prawnego i faktycznego. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją merytoryczną, mimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamym przedmiocie, prowadzi do nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, że sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając Kolegium naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 107 § 3 w zw. z art. 77 K.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie co skutkowało błędnym uznaniem sprawy jako tożsamej ze sprawą zakończoną decyzją Kolegium z 24 stycznia 2022 r.; 2. art. 132 § 1 pkt 3 K.p.a. przez jego zastosowanie, które było skutkiem błędnego uznania, że decyzja w przedmiotowej sprawie załatwia sprawę o tożsamym stanie faktycznym jak sprawa zakończona decyzją Kolegium z 24 stycznia 2022 r.; 3. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, podczas gdy w stanie faktycznym względem wcześniejszego postępowania doszło do znaczącej zmiany. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom Kolegium w sprawie miała miejsce zmiana stanu faktycznego sprawy, która wprost wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta. Za pierwszym razem odmówił on bowiem skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie trzech przesłanek ustawowych, podczas gdy w obecnie prowadzonym postępowaniu były to już tylko dwie przesłanki negatywne – skarżąca uprawniona jest do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zatem Prezydent w sposób jasny i jednoznaczny wskazał, że w sprawie doszło do zmiany okoliczności faktycznych w postaci odpadnięcia negatywnej przesłanki legitymowania się przez skarżącą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to o tyle istotne, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (OTK-A 2019/36) orzekł o niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Mając na uwadze derogacyjny skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz regulacje dotyczące zawieszania i zmniejszania rent stwierdzić należy, że uzależnianie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od zawieszenia wypłaty przysługującej skarżącej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Od 9 stycznia 2020 r. przesłanka negatywna w postaci uprawnienia wnioskodawcy do ww. renty utraciła moc obowiązującą, zatem pobieranie tego świadczenia nie stanowi na moment orzekania przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchylając decyzję Prezydenta i umarzając postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 105 § 1 K.p.a. nieprawidłowo bowiem oceniło, że w sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości w tej sprawie było stwierdzenie przez Kolegium jego bezprzedmiotowości z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy tożsamej inną decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2019, s. 613). W realiach rozpoznawanej sprawy wymaga podkreślenia, że sprawa administracyjna, aby mogła być rozstrzygnięta co do istoty, nie może być wcześniej rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (jest to powaga rzeczy osądzonej, tj. res iudicata). Wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy tożsamej jest okolicznością powodującą, że sprawa w danym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy nie mają podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozstrzygania. Tożsamość ta istnieje, o ile występuje po stronie podmiotowej, przedmiotowej oraz w tym samym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie kształtujące w sposób ostateczny prawa i obowiązki strony postępowania, kolejne postępowanie dotyczące tego samego zagadnienia staje się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, w przedstawionym wyżej rozumieniu, nie zachodziła. Sprawa administracyjna z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką, a zakończona wydaniem przez Prezydenta decyzji z 30 listopada 2021 r. nie jest bowiem tożsama ze sprawą, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Pierwsza z nich zawierała wniosek o przyznanie opisanego wyżej świadczenia pielęgnacyjnego od października 2021 r., zaś kwestionowana obecnie przez skarżącą decyzja Prezydenta z 6 września 2022 r. choć dotyczy tego samego żądania, to jednak za okres późniejszy, tj. od lipca 2022 r. Inaczej mówiąc w przedmiotowej sprawie skarżąca wprawdzie zwróciła się o przyznanie tożsamego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, ale - co istotne - na inny okres świadczeniowy. Skarżąca wywodzi uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tej samej okoliczności faktycznej, co we wniosku z 13 października 2021 r. (sprawowanie opieki nad matką), ale w ocenie Sądu, o pełnej tożsamości przedmiotowej obu tych spraw nie może być mowy. Kolegium nie uwzględniło bowiem okoliczności, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter okresowy, zatem nie można mówić o tożsamości przedmiotowej w sprawie, skoro obecny wiosek dotyczy innego okresu świadczeniowego. Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 947/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 951/19 (https://cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie brak jest pełnej tożsamości przedmiotu sprawy załatwionej decyzją Prezydenta z 30 listopada 2021 r. (zainicjowanej wnioskiem z 13 października 2021 r.). Przedmiot tych spraw w istocie różni się, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Świadczenie pielęgnacyjne ma więc charakter okresowy, a początkowy moment przyznania uprawnienia wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Z tego względu należy uznać, że nie zachodzi tożsamość ww. spraw, bowiem różnić się one będą momentem początkowym, od którego wnioskowane świadczenie może zostać przyznane. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77, art. 105 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe oraz okoliczność, że Prezydent odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt. K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W sprawie nie było zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kolegium weźmie również pod uwagę, odnosząc się do drugiej ze wskazanych w decyzji pierwszej instancji przesłanek, tj. kwestii uprawnienia skarżącej do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. został uznany za częściowo niezgodny z art. 71 ust 1 zd. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (OTK-A 2019/36). Zgodnie z tym wyrokiem przepis utracił moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zwrócić należy przy tym uwagę na kwestię braku możliwości jednoczesnego uzyskiwania świadczenia z tytułu renty i świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że nie ma podstaw prawnych do pobierania tych dwóch świadczeń jednocześnie. Wystarczy jednak oświadczenie osoby uprawnionej o tym, że w razie uzyskania świadczenia zrezygnuje z wynagrodzenia czy renty. W niniejszej sprawie organ w ogóle się tą kwestią nie zajmował błędnie przyjmując, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w związku z powagą rzeczy osądzonej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.