I SA/Wa 3/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia W. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Pismem z dnia [...] września 2012 r. W. S. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia[...] września 1950 r., nr [...] o przejęciu na własność państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej w [...], pow. [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie i wezwał W. S. do dostarczenia prawomocnego postanowienia spadkowego po J. S., celem włączenia się do postępowania na prawach strony i usunięcia przeszkody uniemożliwiającej dalsze prowadzenie postępowania oraz wezwał do dostarczenia informacji o pozostałych współwłaścicielach nieruchomości objętej wnioskiem lub ewentualnie ich następcach prawnych ze wskazaniem adresów do korespondencji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3446/14 oddalił skargę W. S. uzasadniając, że zawieszenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [....] było konieczne w celu ustalenia kręgu stron postępowania i wykazania przez skarżącego następstwa prawnego po ojcu J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3446/14 z uwagi na niespełnienie warunku przymusu adwokackiego. W. S. pismem z dnia [...] lipca 2017r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, gdyż w jego ocenie nie ma już przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1950 r., nr [...] z uwagi na fakt, że niemożliwe jest ustalenie pełnego kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] wniósł W. S. Podniósł on, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy orzeczenie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a zatem żądanie wykazania następstwa prawnego po byłych właścicielach jest bezzasadne. Jak zaznaczył, przedstawił postanowienie spadkowe po J. S., a wymienione osoby jako współwłaściciele "w archiwalnej księdze dawnej kart [...] wykaz nr [...] gminy [...]" zmarły, podczas gdy "Wojewoda żąda sądowego dowodu, nie uwzględniając tego, że zarchiwizowane księgi dawne utraciły moc prawną rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r.". Rozpatrując zażalenie organ podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, postępowanie administracyjne zawiesza się w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 Kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe oraz gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. poddane zostało kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że zgodnie z art. 10 § 1 Kpa na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez ten organ (strony muszą mieć zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań). Wcześniej jednak, we wstępnej fazie postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie jego stron. Pominięcie osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Ewentualne skutki stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa dotykają sfery praw podmiotowych byłych właścicieli bądź ich następców prawnych, z tych względów ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy takie postępowanie, musi być nacechowane starannością dającą gwarancję nie pominięcia kogokolwiek z tego kręgu. Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Jednakże Kodeks postępowania administracyjnego (art. 77-79 Kpa), nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzania dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2015 r., Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że sporządzony przez geodetę uprawnionego K. D. na podstawie badania ksiąg wieczystych i ksiąg gruntowych wykaz synchronizacyjny z dnia [...] czerwca 2014 r. stanowi podstawę do ustalenia właścicieli przejętej nieruchomości. Zgodnie z tym wykazem współwłaścicielami przejętego kwestionowanym orzeczeniem gospodarstwa rolnego położonego w [...] był J. S., I. S., I. S., T. S. i L. S. Zatem te osoby oraz ich następcy prawni są stronami w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. prawidłowo zawiesił postępowanie i wezwał wnioskodawcę do dostarczenia prawomocnego postanowienia spadkowego po J. S. oraz informacji o pozostałych współwłaścicielach nieruchomości objętej wnioskiem lub ewentualnie ich następcach prawnych. Jak wynika z akt sprawy, w okresie zawieszenia postępowania, wnioskodawca W. S. przesłał jedynie postanowienie Sądu [...] w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...] [...] [...] dotyczące ustalenia następców prawnych po J. S. Jednocześnie wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. wyjaśnił, że I. S. i T. S. (zamężna G.) wyemigrowali do [...]. L. S. zginął w [...] r. w okolicach miejscowości [...]. Ponadto wnioskodawca podał że I. S. nie powinien figurować w wykazie hipotecznym i że według niego jest to błąd formalny. Informacje te nie zostały poparte żadnym dowodem. Oznacza to, że nadal nie przedstawiono dokumentów (postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia po współwłaścicielach I. S., I. S., T. S. i L. S.), która pozwalałaby na bezsporne ustalenie kręgu wszystkich osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Dlatego organ uznał, że nie ustąpiły wszystkie przyczyny zawieszenia postępowania i nie mógł zgodnie z art. 97 § 2 Kpa podjąć postępowania. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. S. nie zgadzając się z jego treścią. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił podjęcia zawieszonego postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1950 r. o przejęciu a własność państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha położonej w [...] w powiecie [....] uznając, że w sprawie nie ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania tj. konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Powyższym zagadnieniem jest konieczność ustalenia następców prawnych po wszystkich byłych współwłaścicielach nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] września 1950 r. Na marginesie Sad podnosi, że zasadność zawieszenia postępowania była przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z dnia 25 marca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 3446/14) potwierdził zasadność zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wyrok w tej sprawie wiąże zarówno Sąd orzekający w sprawie jak i organy administracji. Zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 97 § 2 kpa organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sytuacji zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały, tj. staje się odpowiednio ostateczne, prawomocne, wykonalne bądź skuteczne. W orzecznictwie wskazuje się również, że rozpoznanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania obliguje organ administracji do oceny nie tylko tego czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania, ale także czy w rzeczywistości istniały przesłanki do jego zawieszenia (np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 626/11). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy do organu nie wpłynęły prawomocne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub akty poświadczenia dziedziczenia po współwłaścicielach przedstawionej wyżej nieruchomości tj. po I. S., T. S. i L. S. (skarżący przedłożył jedynie postanowienie o nabyciu spadku po J. S.) co uniemożliwia ustalenie prawidłowo kręgu wszystkich uprawnionych do udziału w tym postępowaniu w charakterze stron osób. Zatem odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania prawidłowo organ uznał, że nie ustała przesłanka jego zawieszenia. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do czasu ustalenia spadkobierców wskazanych wyżej osób, co może nastąpić jedynie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, organ nie może podjąć zawieszonego postępowania i rozpoznać przedmiotowej sprawy. Organ nie może bowiem prowadzić postępowania bez udziału wszystkich podmiotów mających interes prawny w tym postępowaniu. Stanowiłoby to naruszenie jednej z podstawowych zasad kpa wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, z której wynika obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Konieczność ustalenia kręgu osób będących stronami danego postępowania nie oznacza jednak, że organ z urzędu powinien wszczynać postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości. Przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie zezwalają organowi na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub uznanie za zmarłego. Z takim wnioskiem może wystąpić jedynie podmiot, który ma w tym interes prawny, a organ do takich podmiotów nie należy. Stosowny interes prawny ma skarżący, on też został zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do uzyskania postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po w/w zmarłych. Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na względzie i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). orzekł, jak w sentencji wyroku. I