I SA/Wa 3/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. i A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "Kolegium") postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] (dalej jako "Burmistrz") z [...] września 2019 r. nr [...] odmawiające M. G. i A. G. (dalej jako "skarżący") wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. wystąpili do Burmistrza o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości za 95% bonifikatą. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że są użytkownikami wieczystymi dz. nr [...] i nr [...] zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz dz. nr [...], stanowiącej drogę dojazdową do tego budynku, położonych przy ul. [...] w [...]. Burmistrz postanowieniem z [...] września 2019 r., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej dz. nr [...], z uwagi na to, że nie stanowi ona gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili Burmistrzowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (wówczas Dz.U. z 2019 r. poz. 916 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Wskazali, że na ww. działce znajdują się stanowiska postojowe samochodów i jedynie z niej możliwy jest wjazd do garażu mieszczącego się w budynku mieszkalnym. Kolegium postanowieniem z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że ze stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia art. 217 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei potwierdzenie faktów albo stanu prawnego powinno wynikać z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W rozpatrywanej sprawie współużytkownicy wieczyści dz. nr [...] wystąpili o wydanie zaświadczenia przewidzianego w art. 4 ustawy. Jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, jest ona zabudowana budynkiem gospodarczo-garażowym, zaś w sposobie jej użytkowania wpisano symbol [...] - inne tereny zabudowane. Również skarżący w złożonym zażaleniu podnieśli, że na działce znajdują się stanowiska postojowe dla samochodów i z działki tej możliwy jest wjazd do garażu mieszczącego się w budynku mieszkalnym. Bez wątpienia więc na ww. nieruchomości nie jest realizowany cel mieszkaniowy, jak wymaga tego art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Przez nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe należy przy tym rozumieć ten grunt, na którym znajduje się budynek, w którym istnieje co najmniej jeden lokal mieszkalny. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2019 r. poz. 737) samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W tym rozumieniu lokal mieszkalny jest przeznaczony przede wszystkim do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób z nich korzystających. W niniejszej natomiast sprawie dz. nr [...] nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe, stąd brak było podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, uzupełnionej pismami procesowymi z [...] listopada 2019 r., z [...] lutego 2020 r. i z [...] lutego 2020 r., skarżący wnieśli o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawężającego interpretowania pojęcia "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe". Cel mieszkaniowy, jakim jest dom jednorodzinny można bowiem realizować na kilku działkach, np. należący do skarżących budynek mieszkalny usytuowany jest w obrębie dwóch dz. nr [...] i nr [...]. Z kolei zawężający charakter przepisu ustawodawca zastosował w art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy, ograniczając typ zabudowy gruntów wyłącznie do dwóch rodzajów budynków mieszkalnych: jednorodzinnych i wielorodzinnych. Słowo "wyłącznie" odnosi się właśnie do tych budynków, nie zaś do miejsca lokalizacji budynku mieszalnego z infrastrukturą towarzyszącą. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu nie wykazało natomiast, że w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, dz. nr [...] stanowi grunt zabudowany na inne cele niż mieszkaniowe. Przy tym garaż lub inne urządzenie nie musi znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny. Skarżący podkreślili, że stanowiący ich własność budynek mieszkalny nie mógłby funkcjonować bez dodatkowej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Kolegium z [...] października 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Już z samego tytułu cytowanej ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z kolei zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przez pojęcie przekształcenie należy rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu (art. 1 ust. 3 ustawy). Z przepisów tych jasno wynika zatem, że wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, aby mogły podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to treść art. 1 ust. 5 ustawy, który stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa z ust. 2, z dniem przekształcenia stają częścią składową tego gruntu (tj. gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe). Oznacza to, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Aby zatem mogło nastąpić przedmiotowe przekształcenie muszą zostać spełnione dwa warunki: 1) wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny - w sytuacji, gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości, o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu, 2) musi również istnieć związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty - jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpiło (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1080/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W księdze tej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości oznaczono symbolem [...] - inne tereny zabudowane. Nieruchomość zabudowana jest budynkiem gospodarczo-garażowym. Okoliczności tej nie kwestionują sami skarżący podając, że działka ta stanowi drogę dojazdową do budynku mieszkalnego i znajdującego się w nim garażu, jak również, że znajdują się na niej stanowiska postojowe samochodów (por. wniosek z [...] sierpnia 2019 r. i zażalenie z [...] września 2019 r.). Bez wątpienia więc na omawianej nieruchomości nie jest realizowany cel mieszkaniowy. Zdaniem Sądu, samo wybudowanie na nieruchomości budynku gospodarczo-garażowego, usytuowanie na niej miejsc parkingowych, czy też drogi dojazdowej, umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiednich nie powoduje, że nieruchomość ta staje się z tej przyczyny zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów. Wprawdzie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, na który powołują się skarżący, przewiduje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów, na których znajdują się inne obiekty budowlane i urządzenia budowlane, ale muszą to być grunty, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2, tj. zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym. Wówczas przekształcenie zabudowanego gruntu następuje wraz z tymi obiektami lub urządzeniami. Jak trafnie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami wskazanymi w tym przepisie. Użycie sformułowania "wyłącznie" oznacza, że nie dopuszcza się w tej kwestii żadnych odstępstw. W realiach niniejszej sprawy nietrafne są zatem zarzuty skarżących dotyczące błędnej interpretacji przez Kolegium art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy, albowiem w sytuacji, gdy na przedmiotowej działce znajduje się tylko i wyłącznie budynek gospodarczo-garażowy, miejsca postojowe, czy droga dojazdowa do budynku mieszkalnego i znajdującego się w nim garażu (jak sami wskazują skarżący), to nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu. W tej sytuacji organy słusznie odmówiły wydania zaświadczenia żądanej treści. Podnieść wypada, że celem ustawy jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Gramatyczna wykładnia przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, przekształceniem nie zostaną objęte nieruchomości całkowicie wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.