I SA/Wa 30/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Powiatu B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. i Z. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez powiat [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajetej pod drogę publiczną powiatową nr [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że wnioskiem z dnia 22 października 2010 r. Zarząd Powiatu w B. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzji potwierdzającej nabycie przez powiat [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami działki nr [...] byli H. i Z. Z., w tym dniu działka ta stanowiła drogę publiczną, ponieważ została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich, jako droga wojewódzka. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Przedmiotowa droga nie została wymieniona w ww. załącznikach, tym samym została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Na podstawie uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na terenie województwa [...] droga nr [...]. Minister Infrastruktury stwierdził, że z załączonej do akt mapy z projektem podziału działki nr [...] nie wynika w sposób jednoznaczny, że odzwierciedla stan zajęcia pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto, zdaniem Ministra Infrastruktury, z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika także, by w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publiczne. Zaświadczenie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] listopada 2009 r. wskazuje jedynie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa z uwagi na zlokalizowaną na tej działce przeciwskarpę stoku, przy którym zlokalizowany jest pas drogowy. Minister Infrastruktury wskazał, że organ winien zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, zatem wykazać, że wykonywano prace związane m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica nr 1972653). Zdaniem Ministra Infrastruktury, rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w szczególności sporządzenia dokumentacji geodezyjnej obrazującej stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz zbadania kwestii sprawowania władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Powiatu [...] i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez powiat [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. 3. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). 4. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w warunkach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Stanowisko to niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. 5. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ drugiej instancji nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie, co zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nastąpiło. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Minister Infrastruktury - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 138 § 2 kpa w ogóle się nie odniósł, jak również nie wykazał, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, twierdząc jedynie, iż "rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w szczególności sporządzenia dokumentacji geodezyjnej obrazującej stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz zbadania kwestii sprawowania władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r." Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem, jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa. 6. Stwierdzić również należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Minister Infrastruktury naruszył również art. 12 § 1 kpa, który nakazuje organom administracji publicznej działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury, działając jako organ odwoławczy, czyli rozpoznając sprawę ponownie wskutek wniesionego odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji Wojewody [...], jeśli miał wątpliwości co do stanu faktycznego - winien był we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie czyniąc tego, naruszył zarówno zasadę szybkości postępowania, jak również zasadę prawdy obiektywnej, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i w wyczerpującym zakresie nie zgromadził materiału dowodowego, naruszając tym samym zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, 7, 8, 11 i 12 kpa, jak również naruszył przepisy dotyczące dowodów - art. 75 § 1, 77, 78, 80, oraz art. 107 § 3 kpa - a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. 7. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Infrastruktury uwzględni niniejsze stanowisko Sądu. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.