I SA/Wa 300/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie asesor WSA Joanna Skiba (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2006 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...] Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania W.S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha przeznaczonej pod budowę dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że nieruchomość stanowiąca własność W.S., położona w gminie W., obręb [....], oznaczona jako działki nr [...] , [...] i nr [...] przeznaczona jest pod realizację celu publicznego - budowę dwujezdniowej drogi obwodowej Klasy S, w ciągu drogi krajowej nr [...] - została objęta decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 2001 roku, ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji. Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2004 roku Zastępca Dyrektora Oddziału Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wyżej wymienionej nieruchomości, gdyż W.S. nie wyraził zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży . Pismem z dnia 1 czerwca 2004 roku Wojewoda [...] wyznaczył skarżącemu W.S. trzydziestodniowy termin do zawarcia umowy sprzedaży, liczony od dnia otrzymania pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowych nieruchomości i decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha przeznaczonej pod budowę dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania, a także określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji, którym na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku (Dz. U. nr 220, poz. 1900) stał się Minister Transportu i Budownictwa, uznał za prawidłowe czynności podjęte przez Wojewodę [...] w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad (Dz. U. z 2003 roku , nr 217, poz. 2124 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika pisemnej oferty. dotyczącej zawarcia umowy. Z akt sprawy zdaniem organu II instancji wynika, że procedura wymagana przez przepisy powołanej ustawy została zachowana, bowiem oferta Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. z dnia 16 czerwca 2004 roku została doręczna W.S. w dniu 21 czerwca 2004 roku. Wobec nieprzyjęcia oferty, Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Organ II instancji uznał również, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, zostało ustalone prawidłowo, zgodnie z treścią art. 18 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku. Wartość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalona została według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i te właśnie warunki spełnia operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 13 kwietnia 2004 roku, który został uzupełniony aneksem z dnia 26 lipca 2005 roku. Organ uznał za niezasadny zarzut skarżącego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, skoro skarżący W. S. nie przedłożył w postępowaniu wywłaszczeniowym innego operatu szacunkowego, ani też innego dowodu dyskwalifikującego operat szacunkowy. Podkreślił ponadto, że operat w postępowaniu wywłaszczeniowym sporządzony został zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 roku , nr 207, poz. 2109). Natomiast odnosząc się do zarzutu W. S. w przedmiocie przedwczesnego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, organ naczelny uznał go za niezasadny, bowiem postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Także w toku postępowania nie doszło do zawarcia umowy. Z tych wszystkich względów organ orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył W. S., wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił organowi administracji naruszenie art. 80 i 77 kpa. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] nie miał podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż skarżący wykazał wolę sprzedaży tej nieruchomości dobrowolnie, oczekując jedynie wypłaty słusznego odszkodowania. Natomiast Wojewoda [...], prowadząc postępowanie administracyjne, uwzględnił tylko interes inwestora. Poza tym zarzucił brak pełnomocnictwa udzielonego Zastępcy Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Skarbu Państwa (zarówno do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jak też z ofertą zawarcia umowy), brak pełnomocnictwa udzielonego Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych do występowania w imieniu Wojewody [...], brak jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że Przedsiębiorstwo Geodezyjne "[...]" spółka z .o.o. w S. działało w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad składając ofertę jak też przeprowadzając negocjacje. Skarżący zarzucił również braki w materiale dowodowym tj, brak załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zarzucił również operatowi szacunkowemu nierzetelność, gdyż został on oparty na stawkach za grunt, wymuszanych na właścicielach gruntów przy ich nabywaniu pod obwodnicę w Wyszkowie. Ponadto zarzucił , ze decyzja wywłaszczeniowa nie dotyczy obecnego stanu prawnego działki nr [...] , gdyż postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2004 roku w sprawie [...] stan prawny tej nieruchomości zmienił się , co powinno skutkować unieważnieniem decyzji wywłaszczeniowej. W uzupełnieniu zarzutów skargi w piśmie z dnia 13 września 2006 roku skarżący W.S. zarzucił dodatkowo, że S.D. nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, lecz w imieniu biura Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, które nie może być stroną postępowania administracyjnego. To skutkuje uznaniem, że do dnia dzisiejszego nie została złożona skarżącemu oferta w postępowaniu wywłaszczeniowym. W aktach sprawy brak również decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było natomiast w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 28 listopada 2001 roku, natomiast żaden przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest równoznaczna (w procesie wywłaszczenia) z decyzją o lokalizacji drogi W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania , że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz,. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), która w rozdziale 3 szczegółowo określa tryb postępowania w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi krajowe. Z akt administracyjnych wynika, ze że w rozpatrywanej sprawie tryb ten został zachowany. Przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, Przedsiębiorstwo Geodezyjne "[...]" Spółka zoo w S. prowadziło w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. rokowania ze skarżącym dotyczące wykupu przedmiotowych działek. Zastępca Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych pismem z dnia 1 czerwca 2004 roku (odebranym przez skarżącego w dniu 8 czerwca 2004 roku) wyznaczył W. S. 30 - dniowy termin do zawarcia umowy o nabycie przedmiotowego gruntu liczony od dnia otrzymania pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Pismem z dnia 16 czerwca 2006 roku Zastępca Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. złożył W.S. ofertę wykupu działek przeznaczonych pod obwodnicę W., oznaczonych nr [...], [...] i [...] w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego pisma. Po otrzymaniu tej oferty W. S. pismem z dnia 28 lipca 2004 roku zgłosił zarzuty co do kwoty wyceny przedmiotowych działek i wyraził chęć ich sprzedaży według wyceny sporządzonej przez firmę "[...]". W trakcie przeprowadzonej w tej sprawie w dniu 18 marca 2005 roku rozprawie administracyjnej skarżący przedstawił swoje wątpliwości co do powierzchni działki nr [....] oraz propozycję wykupu działki nr [...]. W odpowiedzi na te zarzuty pismem z dnia 11 kwietnia 2005 roku Zastępca Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. udzielił odpowiedzi na zarzuty i wnioski złożone przez skarżącego w trakcie rozprawy administracyjnej. W związku z tym, że starania zmierzające do nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej nie dały pozytywnego rezultatu, zostały spełnione normatywne przesłanki warunkujące możliwość wszczęcia na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad postępowania wywłaszczeniowego (art. 15 i 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku). Nie zasługuje więc na uznanie zarzut skarżącego, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, skoro wcześniej nie otrzymał on oferty zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nie zasługują również na uwagę zarzuty dotyczące braku pełnomocnictw do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez S. D. i J. K. oraz firmy "[...]" sp. zoo w S. Z załączonych do akt sprawy ciągu pełnomocnictw wynika bezspornie, że S. D. i J. K. legitymowali się pełnomocnictwami z dnia 22 kwietnia 2002 roku, upoważniającymi do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udzielonym przez W.D. Dyrektora Oddziału w W. Również upoważnienie udzielone przez S. D. do wykonywania czynności dotyczących nabywania gruntów na rzecz Skarbu Państwa przeznaczonych pod obwodnicę W. posiadało Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o.o w S. Nie jest zasadny również zarzut, że nie mogło zostać wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, gdyż terminu do zawarcia umowy udzielił nie wojewoda lecz osoba nieupoważniona. Na podstawie art. 25 i 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. z 2001 r, Nr 80, poz. 872 z późń. zm.) wojewoda może upoważnić pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwienia określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym nie są wadliwe czynności ani też decyzja podpisane przez inną osobę niż kierownik urzędu, jeżeli istniały do tego regulaminowe podstawy. (vide:. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1988 roku SA/Wr 840/87 niepub). Również za niezasadny należało uznać zarzut, że postępowanie wywłaszczeniowe obarczone jest wadą, gdyż wniosek o jego wszczęcie złożył podmiot, który nie był upoważniony tj, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, nie zaś jak winno być prawidłowo Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Takie stanowisko nie można uznać za prawidłowe, gdyż podważanie decyzji z powierzchownie formalistycznych przyczyn (w tym przypadku nieścisłości terminologicznej) godziłoby w pewność obrotu prawnego i zaufania obywateli do prawidłowego oraz racjonalnego działania organów państwa. Za niezasadny również należy uznać również zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku , gdyż brak jest w aktach decyzji o lokalizacji drogi, a decyzję wywłaszczeniową oparto natomiast na decyzji z dnia [...] listopada 2001 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie dwujezdniowej drogi obwodowej klasy S w ciągu drogi krajowej nr [...]. Przepisy powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2001 roku w art. 41 ust. 3 stanowią, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2007 roku, chyba, że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o lokalizację drogi na podstawie niniejszej ustawy. Również zarzuty dotyczące sposobu ustalenia wysokości odszkodowania nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jego stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W sytuacji, zatem gdy decyzja lokalizacyjna nie została wydana w przedmiotowej sprawie, stan nieruchomości winien być uwzględniony z daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Operat szacunkowy z dnia 13 września 2004 roku, będący podstawą ustalenia odszkodowania, został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, został również zaktualizowany po wejściu w życie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r, Nr 207, oz. 2109) aneksem z dnia 26 lipca 2005 roku. Zgłoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zarzuty należy uznać za gołosłowne , nie przedstawił on bowiem innego, równoważnego operatu szacunkowego na poparcie swoich zarzutów, co sam przyznał podczas rozprawy. W tej sytuacji sąd stanął na stanowisku, że organy prawidłowo uznały, iż operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i daje podstawę do uznania, że przedstawiona w nim wartość jest wartością rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Nie może ostać się również zarzut zgłoszony przez skarżącego W. S. , że postanowienie wydane w dniu [...] grudnia 2004 roku w sprawie sygn. akt [...] przez Sąd Rejonowy w W. zmieniło stan prawny działki nr [...] , gdyż to postanowienie dotyczy przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] i [...] i [...] , nie ma natomiast żadnego wpływu na stosunki własnościowe. Na zakończenie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64 ust. I Konstytucji RP, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Jednakże konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i jest dopuszczalna jeżeli jest to uzasadnione. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr,. 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.