I SA/Wa 3002/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. nr KOC/5587/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z 12 października 2022 r., nr KOC/5587/Go/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium", "SKO" "organ") - po rozpatrzeniu wniosku Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 23 sierpnia 2022 r., nr KOC/2976/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium. Decyzja SKO z 12 października 2022 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola decyzją z 2 lipca 1968 r., nr GKM.GT-4/676/65 w wyniku rozpoznania wniosku J. K. z 20 lipca 1965 r. w sprawie przyznania wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] Nr [...], hip. nr [...], orzekło załatwić wniosek odmownie. Prezydium wskazało na brak możliwości oddania ww. gruntu w użytkowanie wieczyste. Decyzją z 17 sierpnia 1968 r., nr GKM.V.6211/134/68, Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, po rozpoznaniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola z 2 lipca 1968 r., nr GKM.GT-4/676/65. Pismem z 16 czerwca 2020 r. (data wpływu do SKO - 18 czerwca 2020 r.) Z. S. (następczyni prawna J. K.) wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji. Powołaną na wstępie decyzją z 23 sierpnia 2022 r., nr KOC/2976/Go/20, SKO w Warszawie - na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) - stwierdziło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola z 2 lipca 1968 r., nr GKM.GT-4/676/65, uległo umorzeniu z mocy prawa. Kolejną decyzją z 23 sierpnia 2022 r., nr KOC/2978/Go/20 Kolegium umorzyło również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 17 sierpnia 1968 r., nr GKM.V.6211/134/68 utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola z 2 lipca 1968 r., nr GKM.GT-4/676/65. Decyzją z 12 października 2022 r., nr KOC/5587/Go/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku Z. S. utrzymało w mocy własną decyzję z 23 sierpnia 2022 r., nr KOC/2976/Go/20. Decyzją z 12 października 2022 r., nr KOC/5594/Go/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku Z. S. utrzymało w mocy własną decyzję z 23 sierpnia 2022 r., nr KOC/2978/Go/20. Kolegium, utrzymując w mocy decyzję nr KOC/2976/Go/20 stwierdziło, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na mocy zaś art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowana jest w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Rady Narodowej Warszawa-Wola z 2 lipca 1968 r., nr GKM.GT-4/676/65. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta została doręczona w dniu 10 lipca 1968 r., co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy zwrotka z podpisem strony – J. K.. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wpłynął do Kolegium w dniu 18 czerwca 2020 r. Wobec powyższego, z przedstawionych względów - w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Z. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Kolegium z 12 października 2022 r., nr KOC/5587/Go/2022, zarzucając jej naruszenie przepisu postepowania, tj.: – art. 158 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji braku podstaw do uznania, że od dnia doręczenia decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola z 2 lipca 1968 r., nr GKM.GT-4/676/65, upłynęło ponad 30 lat. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zmianę decyzji SKO z 23 sierpnia 2022 r., nr KOC/2976/Go/2022, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola z 2 lipca 1968 r. o odmowie załatwienia wniosku z 20 lipca 1965 r. dotyczącego przyznania użytkowania gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr [...]; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionego zarzutu. Przede wszystkim wskazała, że Kolegium nie zbadało prawidłowości doręczenia decyzji Prezydium z 2 lipca 1968 r. Z uzasadnienia decyzji SKO nie wynika na jaki adres została doręczona przesyłka zawierająca odpis decyzji Prezydium z 2 lipca 1968 r., czy została zaadresowana na właściwy adres. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną. I tak należy wskazać za Kolegium, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Naruszenie powyższego przepisu zarzuca skarżąca. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło, i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Podsumowując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot sporu pomiędzy organem a skarżącymi istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, nie są trafne zarzuty skargi co do tego, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. został naruszony. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej k.p.a. (wniosek wpłynął do 18 czerwca 2020 r.) a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Z powyższej regulacji art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. wynika, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy k.p.a. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania. W tej sytuacji, zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu, co w tej sprawie zostało wyjaśnione. I tak materiał dokumentacyjny wskazuje, że decyzja Prezydium Rady Narodowej Warszawa-Wola z 2 lipca 1968 r. została wysłane na adres: J. K., W. ul. [...] i doręczona w dniu 10 lipca 1968 r. W aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru (karta 12 akt archiwalnych). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wszczęto zaś wnioskiem po upływie pięćdziesięciu lat. W konsekwencji, podzielić należy stanowisko organu, że w sprawie zaszły podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowania. Ponadto dodać należy, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Jednocześnie należy podnieść, że uwagi na to, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22, o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dotyczy przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest więc podstaw (na co wskazał Sąd już wcześniej) do podzielenia naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.