I SA/Wa 3005/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S.P. i J.P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących S.P. i J.P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia S.P. i J.P., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod publiczną drogę gminną, część ul. [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", za nieruchomość zajęta pod publiczną drogę gminna, część ul. [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony po ustawowo wyznaczonym terminie, co stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania. S.P. i J.P. złożyli zażalenie na wyżej wymienione postanowienie. W uzasadnieniu wskazali, że nie mogli złożyć wniosku przed upływem wyznaczonego terminu w związku z tym, że dopiero z dniem [...] maja 2013 r. został przywrócony prawidłowy stan prawny w rejestrze gruntów. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Wojewoda zauważył, że wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną został złożony w dniu 27 grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z orzecznictwem sądowym przez "inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym). Przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania organ nie może dokonywać oceny kwestii merytorycznych wniosku, ani formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Ustalenie organu administracji, że wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ustawy, będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony, nie zaś do odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie organu odwoławczego, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie znajduje uzasadnienia w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych. W przypadku ustalenia organu administracji, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ustawy, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia - nie daje to podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, a jedynie stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] S.P. i J.P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. W skardze wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. organu I instancji oraz rozpatrzenie skargi przez Sąd, co do istoty sprawy, 2) jeżeli Sąd uzna powyższy wniosek za niezasadny, wnieśli o uchylenie w całości postanowienia organu ll instancji oraz uchylenie w całości postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, 3) jeżeli Sąd uzna powyższy wniosek za niezasadny, wnieśli o uchylenie w całości postanowienia organu ll instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 4) zasadzenie od uczestnika na rzecz wnioskodawców kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez organ I instancji nie znajduje uzasadnienia w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych. Mimo takiego stwierdzenia organ II instancji uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji, nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z tym w postępowaniu organu I i II instancji naruszony został przepis art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenia sprawy, co do istoty, skoro normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym prawa materialnego. Zdaniem skarżących, istotne dla niniejszego postępowania jest nieujawnienie w rejestrze gruntów (w tym ewidencji gruntów i budynków) do dnia [...] maja 2013 r. prawa własności do nieruchomości wnioskodawców stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] Miasta L., stanowiącej część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...]- cz. działki nr [...], z błędnym ujawnieniem w rejestrze gruntów od dnia [...] maja 2013 r. charakteru władania nieruchomością przez Urząd Miejski w L., który jest wpisany błędnie do dnia dzisiejszego, pomimo wniosku z dnia 21 października 2013 r. o sprostowanie wpisu w zakresie władania nieruchomością przez Urząd Miasta w L., na które do dnia dzisiejszego skarżący nie dostali odpowiedzi ze Starostwa Powiatowego w L.. Skarżący podali, że w dniu 24 października 2013 r. złożony został wniosek do Starostwa Powiatowego w L., Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami o poprawienie błędu ewidencji gruntów charakteru władania działkę nr [...] przez Urząd Miejski w L. – Drogi, na które do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymali odpowiedzi. Skarżący wskazali, że Urząd Miejski w L. ma wpisane w zakresie charakteru władania przedmiotowym gruntem "gospodarowanie zasobem nieruchomości SP oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi zasobami nieruchomości", co jest błędne pod względem własnościowym. Skarżący uważają, że zgodnie z art. 21, 24, 25a i 25c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, gminy, powiatu i województwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności tych podmiotów i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego przez Skarb Państwa, gminę, powiat i województwo. Jednocześnie zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1c i 1d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) oraz załącznikiem nr 4 do tego rozporządzenia gospodarowanie zasobem nieruchomości SP oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi zasobami nieruchomości odnosi się jedynie do państwowych osób prawnych i organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu i województwa, co nie ma miejsca w niniejszym przypadku. Właścicielem działki nr [...] jest małżeństwo S.P. i J.P., zgodnie z wypisem z Księgi Wieczystej [...]- działka nr [...] (odpowiadająca obecnej działce nr [...] i nr [...]) oraz aktem notarialnym - umową sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Tym samym działka nr [...] w obr. [...] Miasta L. nie stanowi zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, gminy, powiatu, ani województwa, zatem w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów nie może widnieć wpis, że Urząd Miejski w L.-Drogi gospodaruje zasobem nieruchomości SP oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi zasobami nieruchomości. Urząd Miejski w L.-Drogi użytkuje działkę zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czyli jako atrybut RWD powinno być wpisane "użytkowanie". W związku z licznymi utrudnieniami w Starostwie Powiatowym w L. w zakresie ujawniania prawa własności w rejestrze gruntów oraz ewidencji gruntów, jak również wprowadzaniem w błąd przez Urząd Miasta w L. oraz wykreśleniem dopiero z dniem [...] maja 2013 r. jako właściciela W.K., pomimo że od 1991 r. właścicielami działki nr [...] (stanowiącej wówczas cz. działki nr [...]) są wnioskodawcy S.P. i J.P., również nieuregulowaniem do dnia dzisiejszego błędnego wpisu charakteru władania przedmiotową działką przez Urząd Miejski w L., pomimo kierowanych pism do Starosty Powiatowego w L., skarżący nie mogli złożyć wniosku przed terminem opisanym w postanowieniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wydanym przez organ I instancji, ze względu na naruszenie prawa materialnego przez Starostwo Powiatowe w L. w zakresie prawa własności do nieruchomości od 1991 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r., że Starosta [...] błędnie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 61a § 1 Kpa odmawiając S.P. i J.P. wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – część ul. [...] w L. oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...]. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że skarżący nie kwestionują tego, że wniosek o odszkodowanie z dnia 27 grudnia 2013 r. ma podstawę prawną w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy. Trafnie wskazał zatem Wojewoda [...], że złożenie przez skarżących wniosku z dnia 27 grudnia 2013 r. o odszkodowanie, po upływie terminu ustawowego, wynikającego z przepisu art. 73 ust. 4 ustawy nie jest przeszkodą do samego wszczęcia postępowania o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną. W tego rodzaju sprawie postępowanie wszczynane jest na żądanie strony, a datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi (art. 61 § 1 i 3 Kpa). Rację ma Wojewoda [...], że złożenie wniosku o odszkodowanie po terminie jest przeszkodą materialnoprawną, wynikającą z przepisu art. 73 ust. 4 ustawy, świadczącą o bezzasadności żądania strony, obligującą organ właściwy w sprawie do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Wojewody [...], co do tego, że takie działanie Starosty [...] stanowiło istotne naruszenie przepisu postępowania – art. 61a § 1 Kpa, uzasadniające wydanie postanowienia w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa i orzeczenie jedynie o uchyleniu postanowienia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] nie był uprawniony do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa postanowienia jedynie o uchyleniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowawczej. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa stosowany odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym daje organowi wyższego stopnia kompetencję jedynie do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji o charakterze wpadkowym. Organ wyższego stopnia nie miał natomiast kompetencji jedynie do uchylenia, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, postanowienia kończącego postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony. Zdaniem Sądu, skoro Wojewoda [...] nie podzielał stanowiska zaprezentowanego przez Starostę [...] winien wydać postanowienie w oparciu o przepis art. 138 § 2 Kpa. Organ wyższego stopnia winien zatem uchylić zaskarżone zażaleniem postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowawczej i przekazać Staroście [...] sprawę do ponownego rozpatrzenia bowiem organ pierwszej instancji w istotny sposób naruszył przepis postępowania – art. 61a § 1 Kpa, błędnie uznając, że złożenie wniosku o odszkodowanie po terminie jest inną uzasadnioną przyczyną, uniemożliwiającą wszczęcie postępowania odszkodowawczego. Mając na uwadze to, że postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 Kpa oraz że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał, że niezbędne do końcowego załatwienia sprawy odszkodowawczej jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że dla sprawy o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną nie miały znaczenia podniesione przez skarżących okoliczności błędnych – ich zdaniem – wpisów w ewidencji gruntów w zakresie władania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] przez Urząd Miejski w L. oraz do dnia [...] maja 2013 r. W.K. właściciela tej nieruchomości. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie oceniały, czy S.P. J.P. byli osobami uprawnionymi do wnioskowania o odszkodowanie jako właściciele działki nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r., czy też w dacie składania wniosku o odszkodowanie. Powodem negatywnego dla skarżących postanowienia Starosty [...] było stwierdzenie, że wniosek o odszkodowanie został złożony z uchybieniem terminu prawa materialnego, który ma charakter nieprzywracalny. Jeżeli natomiast skarżący uważali, że na mocy akty notarialnego z dnia [...] grudnia 1991 r., Rep. A nr [...] nabyli na własność część działki nr [...], oznaczoną obecnie jako działka nr [...], to mieli możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie w terminie określonym w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy, tj. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skarżący już w dacie zawierania umowy notarialnej w 1991 r. mieli świadomość, że część nabywanej nieruchomości (działki nr [...]) jest zajęta pod drogę publiczną. W treści tego aktu notarialnego wskazano wyraźnie, że stawający okazali mapę sytuacyjną, z której wynika, że część działki nr [...] o pow. [...] m2 znajduje się pod ul. [...], zaś pozostała część o pow. [...] m2 stanowi działkę zabudowaną. Wbrew temu co twierdzą skarżący, na przeszkodzie w złożeniu wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie nie stał stan wpisów w ewidencji gruntów. Zapisy w ewidencji gruntów mają bowiem charakter informacyjny, a dowodami własności nieruchomości są umowy notarialne zbycia prawa własności nieruchomości, ostateczne decyzje administracyjne i prawomocne orzeczenia sądowe, z których wynika nabycie prawa własności nieruchomości. Skarżący uważając się za właścicieli części działki nr [...] (obecnej działki [...]) mogli zatem złożyć do Starosty [...] w terminie wniosek o odszkodowanie, aby ich roszczenie o odszkodowanie nie wygasło, a w późniejszym czasie podjąć działania mające na celu doprowadzenie zapisów w ewidencji gruntów do stanu jaki uważali za właściwy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...], mając na uwadze, to że wniosek o odszkodowanie zawarty w piśmie S.P. i J.P. z dnia 27 grudnia 2013 r. został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy, wyda w sprawie decyzję administracyjną, co do istoty sprawy, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 152 oraz art. 200 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.