I SA/Wa 301/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi M. P. i E. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. skargę oddala; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. i E. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w G. gm. L., która przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa oraz ustalającej, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny: Nieruchomość położona w G., gm. L., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. została przeznaczona na cele budowy I etapu obwodnicy m. L. w ciągu drogi krajowej nr [...] [...] odcinek od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. W dniu 13 kwietnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na rzecz byłych właścicieli działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. i E. P. w kwocie [...] zł za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawo własności opisanej wyżej nieruchomości, a także zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od kiedy ww. decyzja będzie ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i E. P. zarzucając nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. Jednocześnie podnieśli, że nieruchomość została wyceniona jako działka rolna podczas gdy położona jest w terenie wiejskim zabudowanym i powinna zostać potraktowana jako działka budowlana. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa) uchylił decyzje Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaznaczył, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm. - zwana dalej "specustawą"), nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna. W myśl art. 18 ust. 1 w/w ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei w myśl art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "ugn") podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 ugn ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Organ stwierdził, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 27 września 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokonując oceny poprawności sporządzenia operatu organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2011 r. Nr 165, poz. 385 – dalej jako rozporządzenie). Rozporządzenie z 14 lipca 2011 r. nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych, co powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r. Powyższe oznacza, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie niniejszej powinien odpowiadać znowelizowanej treści przepisu § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Powołując treść pozostałych zapisów § 36 rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego zanim sporządzi operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 ust. 1 lub ust. 4 rozporządzenia, pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ uznał, że przyjęty w operacie szacunkowym faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości jako użytku rolnego jest prawidłowy. Natomiast kwestia nabywania na żądanie właściciela pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości, która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele nie jest w ocenie organu odwoławczego prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego strona może dochodzić przed sądem powszechnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnieśli M. i E. P. Nie zgadzając się z wyceną przedmiotowej działki jako użytku rolnego podnieśli, że nieruchomość winna być oszacowana jako działka budowlana bowiem ich zamiarem był podział działki na trzy odrębne z przeznaczeniem pod zabudowę. Wskazali, że część działki nr [...], która pozostała po wywłaszczeniu nieruchomości nie nadaje się do użytku i w związku z tym wnieśli o "wykupienie pozostałej części nieruchomości" i potraktowanie jej jako działki budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako p.ps.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha położoną w G., gm. L. w ciągu drogi krajowej nr [...] [...] odcinek od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, skarżący wnieśli skargę na korzystną w istocie dla nich decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylającą decyzję Wojewody [...] o ustaleniu odszkodowania. Przystępując do rozpoznania skargi podnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust.4f "specustawy" odszkodowanie za nieruchomości o których mowa w ust. 4 przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, a decyzję tę wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości jw. stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5). Art. 18 ust.1 specustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości według w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenia wartości odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego – art. 156 ust. 1 ugn. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości – art. 134 ust. 1, którą stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu warunków z art. 151 ust. 1 ugn. W myśl art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera natomiast rozporządzenie. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod inwestycję drogową przyjął operat szacunkowy z dnia 27 września 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. Dokonując wyceny ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatu, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Uchylając w trybie art. 138 § 2 kpa decyzję Wojewody [...] organ odwoławczy słusznie zauważył, że po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. uległy zmianie przepisy rozporządzenia. Z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985) i wprowadzające zasadę, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - § 36 ust. 4 rozporządzenia. Celem tej zmiany było dostosowanie przepisów rozporządzenia do znowelizowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnośnie regulacji dotyczącej wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Jedną z istotnych zmian jest odejście od sposobu określenia wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Dotychczas przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych regulacji, wartość nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości np. rolnych, przemysłowych. Określenie wartości jest też możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia ze strony rzeczoznawcy sporządzającego operat jak i organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Właściwe uzasadnienie decyzji i sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie odejścia od obowiązującej zasady przyjmowania przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych na rzecz uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jest bowiem elementem koniecznym i wpływającym na ocenę sporządzonego operatu szacunkowego. Stosownie do ust. 1 § 36 rozporządzenia w nowym brzmieniu wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów "specustawy" określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W myśl § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 %. Wreszcie ust. 5 § 36 rozporządzenie stanowi, że przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2, 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady, drogi krajowej, drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej. Słusznie zatem organ odwoławczy zauważył, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego zanim sporządzi operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Oznacza to, że biegły we wstępnych warunkach wyceny ma obowiązek wskazać czy wycenia daną nieruchomość przyjmując jej aktualny czy alternatywny sposób wykorzystania, z uzasadnieniem przyjętego sposobu wyceny. Z treści operatu wynika, że tereny, na których znajduje się przedmiot wyceny aktualnie są wykorzystywane na cele rolnicze (pkt 8.2 operatu). Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w świetle aktualnego brzmienia § 36 rozporządzenia przedwczesne jest przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej. Tymczasem z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym o cenie maksymalnej jako tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, zaś przeznaczenie nieruchomości o cenie minimalnej określone zostało jako najgorszy teren rolny bez prawa zabudowy. Właściwa interpretacja wskazanych wyżej unormowań prowadzi do wniosku, iż znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z września 2010 r. niewątpliwie się zdezaktualizował i w dacie wydawania przez organ odwoławczy decyzji nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w oparciu o określoną przez rzeczoznawcę wartość rynkową nieruchomości. Operat ten nie uwzględnia bowiem treści § 36 rozporządzenia w nowym brzmieniu. Podważa to moc dowodową operatu sporządzonego na podstawie starego przepisu. Wobec wprowadzonych zmian dotychczasowa treść tych przepisów została formalnie derogowana z obowiązujących norm prawa. Rozporządzenie zmieniające nie zawiera regulacji intertemporalnych, co oznacza, że zmienione przepisy miały zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych po ich wejściu w życie, ale także do postępowań administracyjnych będących w toku w dacie wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Zasada praworządności działania organów administracji publicznej wymaga, by wydawana przez nie rozstrzygnięcia oparte były na podstawie prawnej istniejącej w momencie wydania rozstrzygnięcia. Podzielić przy tym należy stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 kpa, bowiem ponowne przeprowadzenie dowodu tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego, przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznaczałoby w istocie przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Natomiast zasadniczy zarzut skargi dotyczący wadliwego zakwalifikowania wycenianej nieruchomości jako gruntu rolnego zamiast, jak chcą skarżący, działki budowlanej, nie mógł być uwzględniony, bowiem prawidłowo w sprawie przyjęto, że faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości to użytek rolny. Mając na względzie, iż zaskarżona nie narusza prawa Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.