I SA/Wa 3013/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi R. W., A. N. i G.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] orzekającą o udzieleniu zezwolenia P. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na czasowe zajęcie nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [..] orzekł m.in. o zezwoleniu P. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. w celu przeprowadzenia linii elektroenergetycznej 220 kV [...], na czasowe zajęcie części nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], gmina O. [...], stanowiącej współwłasność A. N., R. W. oraz G. W., na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły R. W., G. W. i A. N. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 126 u.g.n. poprzez nie wskazanie przez wnioskodawcę możliwości zaistnienia znacznej szkody, a także naruszenie art. 7, 8 oraz 11 k.p.a. Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] wskazał-. że przepis art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwia wydanie przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Istotą obu ww przesłanek ustawowych jest taka nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, przy czym podstawą wydania decyzji w trybie powołanego przepisu powinny być także wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba niezwłocznego działania.. Wojewoda zauważył, że zarówno siła wyższa, jak i potrzeba zapobieżenia powstania znacznej szkody są pojęciami o nieostrej treści normatywnej. Ich konkretyzacji należy zatem dokonywać w każdym indywidualnym przypadku. Zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, ze wystąpienie siły wyższej tylko wtedy uzasadnia wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, jeżeli odwrócenie tej siły wyższej lub jej skutków szczególnie o charakterze negatywnym wobec otoczenia, nie jest możliwe bez niezwłocznego zajęcia określonej nieruchomości. Tak samo należy w ocenie organu II instancji podejść do możliwości wydania takiej decyzji w przypadku potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Organ odwoławczy podniósł, ze wydanie tej decyzji będzie dopuszczalne tylko wtedy, gdy uniknięcie powstania szkody-i to znacznej jest możliwe bez czasowego i zarazem niezwłocznego zajęcia określonej nieruchomości. Wojewoda podkreślił, ze znaczny charakter szkody jest pojęciem subiektywnym, dlatego tez przy wydawaniu decyzji należy kierować się zasadami racjonalnymi oraz przewidywalnością rozmiarów możliwej do zaistnienia szkody w kontekście tych przesłanek i okoliczności, które istnieją w chwili wydania decyzji. Zdaniem Wojewody należy raczej skoncentrować się na analizie tego fragmentu przepisu, który odnosi się do nagłej potrzeby zapobieżenia.. Wynika bowiem z niego, że potrzeba ma być nagła, a więc szkoda nie mogła być wcześniej przewidywana ani tym bardziej planowana. Wojewoda podkreślił, ze zgodnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 maja 2008r. sygn. akt II SA/Kc 219/08, nagłość potrzeby może uzasadniać uzyskanie informacji o ryzyku znacznej szkody, która może wystąpić w każdej chwili. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy zdaniem Wojewody zgromadzone w aktach dokumenty uzasadniają wydanie decyzji w trybie art. 126 u.g.n. Jak wynika bowiem ze stanu faktycznego w dniu 6 sierpnia 2013r. P. S.A. wniosły o wydanie decyzji na podstawie art. 126 u.g.n. zezwalającej na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości, w celu zlokalizowania na niej odcinka linii elektroenergetycznej 220 kV [...]. W uzasadnieniu wniosku podniosły, ze Program rozbudowy KSP w zakresie połączenia [...] oparty jest na założeniach i wynikach analiz w dokumencie Plan rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na en energię elektryczną na lata 2010-2025. Przedmiotem programu jest rozbudowa elektroenergetycznej sieci przesyłowej Polski, głównie w części północno-wschodniej, w wyniku realizacji inwestycji objętej zakresem połączenia [...]. Realizacja powyższego programu stanowi jeden z elementów Polityki Energetycznej Polski do 2030r. przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 10 listopada 2009r. oraz stanowi odtworzenie i wzmocnienie istniejących oraz budowę nowych linii elektroenergetycznych, umożliwiających wymianę energii z krajami sąsiednimi. Wśród strategicznych projektów Polski oraz Unii Europejskiej jest wybudowanie połączenia transgranicznego pomiędzy [...]. Celem tej inwestycji jest wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego Polski, państw sąsiednich oraz w przyszłości stworzenie Elektroenergetycznego [...]. W ramach budowy stacji przewiduje się wprowadzenie linii 220 kV i 400 kV w miejscowości P., która ma na celu poprawę bezpieczeństwa dostaw energii dla aglomeracji w., co jest niezbędne ze względu na stale pogarszający się stan techniczny eksploatowanej od kilkudziesięciu lat istniejącej infrastruktury energetycznej. Linie oraz stacja są elementem tworzącego się w tym celu [...] Węzła Energetycznego NN oraz umożliwiają rozdział energii oraz jej dostarczenie do Warszawy oraz na tereny sąsiadujące. Wnioskodawca podniósł, ze przeprowadzenie linii musiało nastąpić przed planowanymi wyłączeniami rozpoczynającymi się w dniu 2 września 2013r. W przeciwnym razie dojdzie do powstania znacznej szkody równej kosztom wielomilionowych nakładów poniesionych dotychczas na realizację inwestycji elektroenergetycznych przewidzianych Programem. W szczególności istnieje bardzo poważne zagrożenie dewastacji i zniszczenia już zrealizowanej sieci elektroenergetycznej związanej ze stacją wskutek braku możliwości podłączenia jej do KSE i prawidłowej eksploatacji oraz konserwacji, co także pociągnie za sobą znaczne szkody. W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, ze utrzymanie takiego stanu rzeczy generuje ryzyko powstania znacznej szkody. Organ odwoławczy podniósł, że budowa stacji stanowi indywidualny projekt kluczowy na liście podstawowej Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko pod numerem [...]. Ponadto budowa jest objęta nadzorem Instytutu [...] będącego instytucją wdrażającą oraz ministra właściwego do spraw gospodarki, którego obsługę zapewnia Departament Funduszy Europejskich w Ministerstwie Gospodarki. Wojewoda zauważył, że prawidłowe oraz terminowe przygotowanie realizacji programu reguluje treść wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie jednolitego systemu zarządzania i monitorowania projektów indywidualnych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki i rozwoju (Dz.U. nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz umowy zawartej w dniu 29 marca 2011r. pomiędzy wnioskodawcą a przedsiębiorstwem B. w K. Sp. z o.o. Wojewoda podkreślił, ze przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem Wojewody w celu wyeliminowania ryzyka znacznej szkody rozumianej jako dewastacja i zniszczenie już zrealizowanej sieci elektroenergetycznej oraz ograniczone możliwości wyłączeń elementów KSE powodujące straty w majątku sieciowym konieczne było niezwłoczne podjęcie stosownych działań. Skargę na decyzję Wojewody [..] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły R. W., G. W. i A. N. zarzucając jej rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem art. 126 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w tym trybie w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykazał w żaden sposób, że istnieje możliwość zaistnienia znacznej szkody, powołując się jedynie ogólnie, iż istnieje bliżej nieokreślone prawdopodobieństwo takiej szkody. W związku z powyższym doszło również do rażącego naruszenia art. 7, 8 i 11 k.p.a. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty i podniesiono, ze P. w żaden sposób nie wykazała, że w przypadku braku dostępu do przedmiotowej nieruchomości dojdzie do powstania znacznej szkody, w szczególności nie podała wartości potencjalnej szkody ani nie wykazała także na czym miałaby polegać rzekoma szkoda. Podkreślono także, że w świetle wniosku P. oraz uzasadnienia decyzji Starosty należy bezspornie uznać, że P. nie wykazało, iż rzekoma szkoda w ogóle wystąpi ani też nie wykazało, iż ma ona charakter "nagły". W ocenie skarżących P. miało sporo czasu, żeby załatwić sprawę w normalny sposób uzyskując zgodę współwłaścicieli nieruchomości oraz wypłacając należne odszkodowanie. Skarżące podniosły również, że wobec faktu, iż P. planuje postawić na przedmiotowej nieruchomości słupy energetyczne oraz przeprowadzić linie napowietrzne nie jest możliwym przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, co oznacza, ze decyzja jest niewykonalna. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania P. S.A. w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 17 lipca 2014r. wniosły o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawe, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie zastosował tryb, o którym mowa w art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651) dla potrzeb wykonania prac związanych z przeprowadzeniem linii energetycznej przebiegającej przez nieruchomość skarżących. Przepis ten stanowi, że w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, iż zastosowanie trybu, o którym mowa wyżej ma zasadniczo zastosowanie w sytuacji, gdy występują takie stany, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Tak więc podstawą wydania tego typu decyzji muszą być takie informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 301/08, Lex nr 515988). Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie prawa administracyjnego, gdzie przyjmuje się, że decyzja taka może zostać wydana na rzecz podmiotu, którego zadaniem jest usuwanie skutków wystąpienia siły wyższej lub zapobieganie powstawaniu szkód z tym związanych. W doktrynie akcentuje się również, że znaczny charakter szkody jest pojęciem subiektywnym, dlatego przy wydawaniu decyzji należy kierować się racjonalnością i przewidywanymi wówczas rozmiarami szkody. Na ocenę tej decyzji nie mogą mieć wpływu okoliczności, które ujawniły się później. Powstanie znacznej szkody (...) nie tylko nie ma żadnych definicji prawnych, ale z natury zależy od subiektywnych ocen poszczególnych osób. W tej sytuacji należy raczej skoncentrować się na analizie tego fragmentu przepisu, który odnosi się do "nagłej potrzeby zapobieżenia". Wynika bowiem z niego, że potrzeba ma być nagła, a więc szkoda nie mogła być wcześniej przewidywana, ani tym bardziej planowana (por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009 r. I OSK 301/08). Jak uważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (por. wyrok z dnia 29 maja 2008 r., II SA/Ke 219/08, Lex Polonica 1981353), nagłość potrzeby może uzasadniać uzyskanie informacji o ryzyku znacznej szkody, która może wystąpić w każdej chwili, (por. Ewa Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 126 u.g.n. Lex ). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych czynności związane z przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej 220 kV [...] zostały przewidziane w Programie rozbudowy Krajowej Sieci Przesyłowej w zakresie połączenia [...], który oparty jest na założeniach i wynikach analiz przyjętych przez wnioskodawcę w dokumencie "Plan rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną na lata [...], przedmiotem Programu jest rozbudowa elektroenergetycznej sieci przesyłowej Polski, głównie w części północno-wschodniej, w wyniku realizacji inwestycji objętych zakresem połączenia [...]. Linia energetyczna 220 kV [...] stanowi część zadania inwestycyjnego pod nazwą Budowa stacji [...], a prawidłowe i terminowe przygotowanie realizacji programu reguluje treść wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie jednolitego systemu zarządzania i monitorowania projektów indywidualnych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki i rozwoju (Dz.U. z 2009r. nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz umowy zawartej w dniu 29 marca 2011 r. pomiędzy wnioskodawcą a Przedsiębiorstwem [...] w K. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w notatce w sprawie wyłączeń KSE z dnia 14 marca 2013r. wyłączenia sieci niezbędne dla realizacji linii zostały zaplanowane począwszy od 2-8 września 2013r., a następnie 9-22 września 2013r. oraz 2-14 grudnia 2013r. Dokonując oceny prawidłowości i legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem, gdyż w świetle powołanych wyżej okoliczności organ odwoławczy słusznie uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania trybu o którym mowa w art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n. Jak wskazano już wcześniej Polskie [...] S.A. (wykonawca czynności związanych z przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej) był zobowiązany do przeprowadzenia czynności realizacji linii, które związane są z koniecznością wyłączenia sieci zgodnie z ww przedstawionym harmonogramem wynikającym z uwarunkowań technologicznych dla tego rodzaju prac. Zauważyć należy, że wniosek złożył podmiot profesjonalny zajmujący się zawodowo czynnościami m. in. w zakresie przeprowadzania linii elektroenergetycznych. Z wniosku wynika, że realizacja linii ma na celu również poprawę bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej dla aglomeracji [...], co jest niezbędne zdaniem wnioskodawcy ze względu na stale pogarszający się stan techniczny eksploatowanej od kilkudziesięciu lat istniejącej infrastruktury energetycznej. Przedmiotowe linie zaś oraz stacja są elementem tworzonego w tym celu [...] Węzła Energetycznego NN. Ponadto linie te umożliwią rozdział energii elektrycznej ze stacji i dostarczenie jej w rejon [...] i terenów sąsiadujących, zwłaszcza miast [...] i [...]. W ocenie wnioskodawcy jaki i organów orzekających przeprowadzenie przedmiotowej linii musi nastąpić przed planowanymi wyłączeniami, w przeciwnym wypadku dojdzie do powstania znacznej szkody równej kosztom wielomilionowych nakładów poniesionych dotychczas na realizację inwestycji przewidzianych Programem. W ocenie Sądu okoliczności podniesione we wniosku z dnia 6 sierpnia 2013r. z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na negatywne konsekwencje zaniechania prac związanych z przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej na nieruchomości skarżących. Skoro więc skarżące nie zgodziły się dobrowolnie udostępnić swojego terenu dla dokonania stosownych czynności organ zasadnie sięgnął po środek prawny wynikający z art. 126 ust. 1 u.g.n. Z akt sprawy wynika bowiem, że w niniejszej sprawie prowadzone było postępowanie w trybie art. 124 u.g.n., jednakże prowadzone pomiędzy stronami negocjacje nie zakończyły się umową cywilnoprawną. Sąd dostrzega, iż uprawnienie wynikające z tego przepisu jest uciążliwe dla skarżących i nie należy ono do typowych środków administracyjnych, z pewnością nie można go też nadużywać. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do takiego nadużycia. Przeciwnie, w zaistniałej sytuacji faktycznej niezbędne było sięgnięcie po ten nadzwyczajny środek prawny . Wskazać również należy, że konstrukcja przepisu art. 126 ust. 1 u.g.n., jakkolwiek posługuje się pojęciami nieostrymi, dopuszcza zastosowanie tego trybu dla zajęcia nieruchomości nie tylko w przypadku siły wyższej, ale również w celu "zapobieżenia powstaniu znacznej szkody". Biorąc pod uwagę stanowisko sądów administracyjnych, że przy wydawaniu decyzji należy kierować się racjonalnością i przewidywanymi rozmiarami szkody, a nagłość potrzeby może uzasadniać uzyskanie informacji o ryzyku znacznej szkody, która może wystąpić w każdej chwili (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2008 r., II SA/Ke 219/08, Lex Polonica 1981353) Sąd uznał, że wyrażona przez organ odwoławczy zgoda na zastosowanie trybu z art. 126 ust. 1 u.g.n. była prawidłowa. W kontekście poczynionych wyżej ustaleń należy zatem uznać, że zarzuty skargi są bezzasadne. Nie można zrzucić Wojewodzie [...] dokonania błędnej wykładni przepisu art. 126 ust. 1 u.g.n. i naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Wbrew twierdzeniom skarżących organ odwoławczy prawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Dodać należy, że zgodnie z art. 126 ust. 4 u.g.n., jeżeli na skutek czasowego zajęcia nieruchomości właściciel lub użytkownik wieczysty nie będą mogli korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, mogą żądać, aby podmiot, który zajął nieruchomość, nabył od nich własność lub użytkowanie wieczyste w drodze umowy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.