I SA/Wa 3019/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat [...] jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] znak: [...],[...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 138 § 2 w związku art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a. w związku z art. 62 oraz z art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 późn.zm) po rozpoznaniu wniosku Powiatu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] znak: [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w części stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą KW nr [...] (obecnie KW [...]), prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], w części stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą KW nr [...] (obecnie KW [...]), prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] na wniosek Zarządu Powiatu w [...], który działał w wykonaniu uchwały Nr [...] z dnia [...], przekazał w trybie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) na własność Powiatu [...] mienie Skarbu Państwa, obejmujące nieruchomość położoną w jedn. ew. [...], obr. [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, obj. Kw nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych. J. P. reprezentowany przez r.pr. J. L., zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], w części stwierdzającej nabycie nieruchomości zabudowanej położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą KW nr [...] (obecnie KW [...]), prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku Skarżący stwierdził, iż przejęcie przez Skarb Państwa własności spornych nieruchomości było bezprawne, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] znak [...], w konsekwencji powoduje to, iż stwierdzenie nabycia przez Powiat [...] własności nieruchomości nie będących własnością Skarbu Państwa jest rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 64 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] znak [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] przedmiotowych nieruchomości. Powiat [...], pismem z dnia [...] złożył wniosek do Ministra Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu ponownej analizy sprawy Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] znak: [...] i sprawa wróciła do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Minister Skarbu Państwa z uwagi na toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w sprawie o nie podpadanie pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), parcel katastralnych, objętych dawnymi wykazami hipotecznymi [...] gm. kat. [...],[...] gm. [...]"P.", [...] gm. kat.[...], [...] gm.[...], , [...] gm. [...] oraz [...][...] stanowiące własność A. P. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie. Po ostatecznym i prawomocnym zakończeniu w/w postępowanie dotyczącego podpadania pod działanie dekretu przeprowadzeniu reformy rolnej Minister Skarbu Państwa podjął zawieszone postępowanie. Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stwierdził, iż należy uznać, że stwierdzenie nabycia przez Powiat [...] nieruchomości zabudowanej położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha objętą księgą wieczystą KW nr [...] ( obecnie KW [...]), prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...], stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem kwestionowaną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości, która nie była własnością Skarbu Państwa. Stanowi to rażące naruszenie art. 64 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Po rozpoznaniu wniosku Powiatu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w części stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą KW nr [...] (obecnie KW [...]), prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż należy uznać, że stwierdzenie nabycia przez Powiat [...] nieruchomości zabudowanej położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem dotyczy nabycia nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego, która nie była własnością Skarbu Państwa. Powyższe stanowi rażące naruszenie art. 64 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Pismem z dnia [...] Powiat [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...]. Skarżący w skardze zawarł wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewystarczający, nieustalenie przedmiotu postępowania czy działka ewidencyjna oznaczona nr [...] o pow. [...] jest tożsama z numerami dawnych parcel gruntowych, których dotyczy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] znak [...] i w poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], 2. Naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art.140 k.p.a. przez niewyjaśnienie w decyzji motywów rozstrzygnięcia, w szczególności brak wskazania dlaczego organ uznał, że działka ew. nr [...] jest tożsama z dawnymi parcelami katastralnymi oraz brak wskazania czyją własność stanowiła działka ew. [...] w chwili jej komunalizacji na rzecz Powiatu [...]. 3. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. 156 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy brak było okoliczności faktycznych dających podstawę do uznania naruszenia przez Wojewodę [...] prawa w sposób rażący oraz pominięcie faktu wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, 4. Naruszenie art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisu mimo istnienia faktycznych i prawnych ku temu przesłanek. W uzasadnieniu skargi Powiat [...] wskazał, iż kluczowym w niniejszym postępowaniu było ustalenie czy skomunalizowana na rzecz Powiatu nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna [...] o pow. [...] ha jest tożsama z dawnymi parcelami katastralnymi objętymi dawnymi wykazami hipotecznymi [...] gm. kat. [...],[...] gm. kat. [...] "P.", [...] gm. kat.[...], [...] gm. kar. [...],[...] gm. kat. [...] oraz [...], o których mowa w sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...], znak [...] oraz ustalenie czyją własnością była nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna [...], według stanu prawnego na dzień 1 stycznia 1999 r. Skarżący uzasadniając tezę naruszenia przez organ administracji art. 156 § 2 i art. 158 k.p.a. stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Powiat [...] jest odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, która nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa i powinno się go traktować jako osobę trzecią, której służy ochrona rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - powoływana dalej jako "p.p.s.a.". Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że Minister Skarbu Państwa w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Byłe parcele katastralne objęte dawnymi wykazami hipotecznymi [...] gm. kat. [...],[...] gm. kat. [...] "P.", [...] gm. kat. [...],[...] gm.[...], [...] gm. [...] oraz [...], stanowiące byłą własność A. P. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Według przywołanego przepisu, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Mając zatem na uwadze fakt, iż Skarb Państwa nie może być uznany za właściciela przedmiotowej nieruchomości, Sąd stwierdził, iż prawidłowo organ uznał, że nie można przekazać jej na rzecz Powiatu [...] w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W myśl art. 64 w/w ustawy przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4, a służącego do wykonania zadań powiatu, może nastąpić, na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody. Zatem komunalizacja jest możliwa jedynie w odniesieniu do mienia Skarbu Państwa. Sąd zgodził się z orzeczeniem Ministra Skarbu, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] stwierdzającą nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości, która nie była własnością Skarbu Państwa, rażąco naruszył treść art. 64 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podkreślenia wymaga, że okoliczność ta nie była kwestionowana przez Skarżących. Skoro przepis art. 64 omawianej ustawy jest jasny w swej treści i wskazuje, że podstawowym warunkiem, który musi być spełniony, aby nastąpił (z mocy prawa) skutek w postaci przejścia prawa własności na rzecz jednostki samorządowej jest przysługiwanie Skarbowi Państwa własności takiej nieruchomości, to – a contrario - niespełnienie tego warunki oznacza, że określony w ustawie skutek nie nastąpił. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja stwierdzająca nabycie własności przez jednostkę samorządową (tu: powiat [...]) jest oczywiście sprzeczna z jasno brzmiącym przepisem prawa co oznacza, że dotknięte jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że organ nie ustalił czy działka ewidencyjna [...] odpowiada tym samym parcelom katastralnym, a tym samym nie wskazał czyją własność stanowiła przedmiotowa działka na dzień 1 stycznia 1999 r. stwierdził, że zarzut jest nieuzasadniony. Wprawdzie, Sąd wskazuje, iż w aktach sprawy nie ma dowodu, że omawiane działki posiadają te same granice a organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie jednakże powyższe, ewentualne, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Należy bowiem podkreślić, że z uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] jednoznacznie wynika, że uwzględniony przez organ wniosek J.P. obejmował parcele katastralne odpowiadające wymienionym w uzasadnieniu decyzji działkom ewidencyjnym w tym m.in. działkę nr [...]. Nie może zatem budzić wątpliwości, że działka ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dacie wejścia w życie ustawy – przepisy wprowadzające ustawę reformujące administrację publiczną. Tym samym nieuprawniony jest zarzut nienależytego, wyjaśnienia okoliczności sprawy w omawianym zakresie. Nie ma również znaczenia czyją własnością pozostawała i pozostaje działka nr [...] skoro nieruchomości tej organ nie uczynił przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że działka ta również wymieniona jest jako ta, która nie podpaba pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. I wreszcie – rację ma skarżący- co do zasady, że jednoznaczne ustalenie czy działka ew. [...] odpowiada dawnym parcelom katastralnym wymaga sporządzenia równoważnika zmian gruntowych, jednakże zarzut ten nie może być uznany za uzasadniony w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Skoro kwestia ta była przedmiotem rozpoznania przez organ orzekający w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, to ustaleniami poczynionymi w tej sprawie związany był organ wydający zaskarżoną decyzję. W konsekwencji w ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że działka ewidencyjna [...] odpowiada tym samym parcelom katastralnym biorąc pod uwagę, że jej położenie jest w jednej miejscowości i nie ma możliwości aby numery nie były tożsame z parcelami katastralnymi. W razie wątpliwości kwestia ustaleń granic przedmiotowej nieruchomości gruntowej następuje w dalszym postępowaniu o wyodrębnieniu nieruchomości lub w postępowaniu rozgraniczeniowym. Nie ma również racji Skarżący, że decyzja z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. O powyższym nie może bowiem stanowić fakt, że Powiat [...] został wpisany do Księgi Wieczystej jako jej właściciel. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa do nieodwracalnych skutków prawnych należy zbycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnych. W takich bowiem jedynie okolicznościach nabywcę chroni dobra wiara ksiąg wieczystych. Z taką sytuacją, co nie jest kwestionowane przez Skarżących nie mamy do czynienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Jednocześnie na marginesie Sąd wskazuje, że organ podał jako podstawę prawną decyzji art. 138 § 2 k.p.a., a zatem przepis, który stanowi o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Biorąc jednak pod uwagę treść zaskarżonej decyzji (utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji) oraz jej uzasadnienie, nie może budzić wątpliwość, że powyższe uchybienie stanowi oczywistą omyłkę pisarską, a podstawą prawną rozstrzygnięcia jest de facto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.