I SA/Wa 3022/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za straty spowodowane zajęciem terenu pod [...] na nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...]. Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Powiatu w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] orzekł o zezwoleniu [...] na niezwłoczne zajęcie terenu pod [...] na nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...], stanowiącej własność Z. G. na podstawie księgi wieczystej nr [...].[...]. Jednocześnie, wymienioną decyzją organ I instancji zobowiązał [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po [...]. Ponadto, w decyzji wskazano, że odszkodowanie za ewentualne straty spowodowane zajęciem nieruchomości zostanie ustalone przez Starostę w odrębnej decyzji. Pismem z dnia 15 maja 2012 r. Z. G. podniósł, że w związku z ww. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Starosta zobowiązał się do naliczenia odszkodowania za zajętą nieruchomość w drodze odrębnej decyzji. Po prawie pięciu latach brak jest takiej decyzji i brak odszkodowania za zajęty teren. Z kolei, w piśmie z dnia 16 czerwca 2012 r. wnioskodawca wskazał, że teren zajęty pod [...] nie został przywrócony do stanu poprzedniego do dziś, przebudowa zniszczyła punkty graniczne na jego działce, on zaś nie podpisywał protokołu odbioru przedmiotowej nieruchomości. Starosta [...] ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za straty spowodowane zajęciem terenu pod [...] na nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...]. Odwołanie od ww. decyzji Starosty wniósł Z. G. podkreślając, że obecnie, po tak długim czasie, trudno ustalić szkody, jakie wówczas wystąpiły i przez jaki czas trwały. Tym bardziej, iż [...] protokół o przywróceniu terenu do stanu poprzedniego sporządziła dopiero w dniu [...] września 2012 r., kiedy już nie było widać szkód wyrządzonych parę lat wcześniej. Strona podniosła również, iż pozwolenie na [...] Starosta [...] wydał łamiąc prawo. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, ww. decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ograniczające sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Z kolei, zgodnie z ust. 5 cytowanego przepisu, jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. W żadnym z przepisów art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma natomiast regulacji wprowadzającej roszczenie o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ewentualne szkody spowodowane zajęciem nieruchomości zgodnie z powołanym art. 124 w przypadku gdy nieruchomość taka została przywrócona do stanu poprzedniego. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma [...] z dnia 6 lipca 2012 r. roboty przy [...] przez działkę Z. G. zostały zakończone w sierpniu 2008 r. Działka nr [...] w obrębie [...] została doprowadzona do stanu poprzedniego jeszcze przed datą protokolarnego przekazania [...], co nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2008 r. Przy czym pomimo braku w aktach wymienionego w ww. piśmie protokołu, na potwierdzenie faktu doprowadzenia działki nr [...] do stanu sprzed jej zajęcia przez [...], organ I instancji przeprowadził, w dniu [...] września 2012 r. wizję na przedmiotowej działce. Z treści sporządzonego wtedy protokołu wynika, iż Z. G. oświadczył, że w latach osiemdziesiątych toczyło się w Sądzie Rejonowym [...] postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek nr [...], w wyniku którego na granicy tych działek zakopany został betonowy słup rozgraniczeniowy. Jednocześnie Z. G. stwierdził, iż przy [...] na działce nr [...] słup ten został zniszczony i nie odtworzony. Właściciel działki obecnie użytkuje działkę jako pastwisko, a ustanowienie strefy ochronnej w pobliżu [...] uniemożliwia mu użytkowanie działki na cele inne niż rolnicze. Z dokumentów rozgraniczeniowych działek nr [...], dostarczonych przez Z. G. w dniu 26 listopada 2012 r. wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego [...] sygn. akt Ns [...] z dnia [...] października 1988 r. dokonano rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...]. Stosownie do pisma Komornika Sądowego z dnia [...] września 1989 r. punkty rozgraniczenia dwóch wymienionych działek winny być, zgodnie z postanowieniem sądu, zastabilizowane w dniu [...] września 1989 r. Z uwagi na istnienie punktu granicznego na działce nr [...] w dniu budowy na niej [...], należy wnioskować, że słup graniczny istniał na nieruchomości przed dniem realizacji inwestycji. Z pozyskanego przez organ I instancji protokołu wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] w [...] sporządzonego w dniu [...] czerwca 2013 r. przez geodetę K. D. wynika, że punkt graniczny został zastabilizowany słupkiem betonowym. Należy zatem stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego zgodnie z art. 124 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odbudowę spornego słupa granicznego na koszt Skarbu Państwa. Zatem, organ odwoławczy stwierdził, iż wskazana w decyzji ewentualność wydania odrębnej decyzji odszkodowawczej przewidziana została dla sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w [...] nie zostanie przywrócona do stanu poprzedniego. Wówczas, dla kompensacji strat na gruncie nieruchomości zastosowanie znalazłby art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Jednak w sprawie, zdaniem organu odwoławczego, nie zaistniały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę w trybie art. 129 ust. 5 w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie, w okolicznościach sprawy (oświadczenie Z. G. o niemożności użytkowania terenu rolniczo a tylko jako pastwisko) podkreślić należy, że ustawodawca przewidział, w art. 124 ust. 5 powołanej ustawy możliwość kompensacji straty po stronie właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości, w stosunku do której wydano pozwolenie na przeprowadzenie przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii, polegającej na niemożności dotychczasowego użytkowania nieruchomości lub jej części zajętej pod budowę urządzeń infrastruktury technicznej, w formie roszczenia o nabycie przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej własności lub użytkowania wieczystego takiej nieruchomości. Z roszczeniem o nabycie przez Skarb Państwa w drodze umowy własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości może wystąpić tylko właściciel albo użytkownik wieczysty w przypadkach wcześniejszego wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ww. ustawy. Nabycie nieruchomości w takiej sytuacji następuje w drodze umowy, a nie przez wydanie decyzji administracyjnej. W sytuacji więc, gdy nie doszło do zawarcia umowy zainteresowany może wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem o wydanie wyroku zastępującego oświadczenie woli. Ponadto, roszczenie przewidziane w art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje użytkownikowi wieczystemu także wtedy, gdy tylko część oddanego w użytkowanie gruntu została zajęta pod budowę infrastruktury technicznej, wykluczającej jego dotychczasowe użytkowanie; roszczenie to może być dochodzone jedynie przeciwko Skarbowi Państwa (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt III CZP 81/10). W konsekwencji, organ stwierdził, że żądanie wykupu nieruchomości w sytuacji określonej w art. 124 ust. 5 ww. ustawy ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego. Na decyzję Wojewody [...] skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył Z. G., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przez 5 lat po [...] nie przywrócono terenu do stanu poprzedniego - na co uwagę zwrócił Wojewoda podnosząc, że organ I instancji przeprowadził w dniu [...] września 2012 r. wizję na działce [...] i stwierdził m.in. brak słupka granicznego. Z ustaleniem odszkodowania Starosta zwlekał aż do [...] sierpnia 2012 r., kiedy wydał decyzję odmowną. Organ czekał aż 5 lat aby oddalić roszczenie, tylko dlatego, że teren nie został przywrócony do stanu poprzedniego we właściwym czasie. Wojewoda w decyzji również zważył, że punkt rozgraniczenia między działkami [...] został zastabilizowany słupkiem betonowym przez geodetę w dniu [...] czerwca 2013 r., a zatem organ zauważył ten fakt ale go zlekceważył sankcjonując co najmniej 5 letnią zwłokę w przywróceniu działki do stanu poprzedniego. Wojewoda podtrzymując decyzję Starosty udaremnił skarżącemu uzyskanie odszkodowania za 5 letni okres zajęcia terenu i nie przywrócenia do stanu poprzedniego. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy prawidłowo organy administracji uznały, iż brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej u.g.n. - w zw. art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 tej ustawy, tj. do ustalenia odszkodowania za ewentualne szkody spowodowane zajęciem terenu (działka [...]) pod [...]. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że decyzja w oparciu o powyższy przepis została wydana przez Starostę Powiatu w [...] w dniu [...] listopada 2007 r., mocą której organ zezwolił [...] na niezwłoczne zajęcie terenu pod [...] na nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...]. Z kolei, zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ograniczające sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Art.128 ust. 4. stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zwiększeniu. Z powyższych regulacji wynika więc, iż możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania powstaje wyłącznie wówczas, gdy uprzednio nastąpiło decyzyjne, wobec braku zgody właściciela, ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości - stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n., oraz powstała szkoda. W takiej sytuacji przepis art.129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. przyznaje możliwość wydania odrębnej decyzji w przedmiocie odszkodowania. Organy obu instancji przyjęły, że przesłanka wynikająca z przepisu art. 124 ust. 4 nie została spełniona, bowiem stan nieruchomości został przywrócony do stanu poprzedniego o czym świadczyć ma informacja zawarta w piśmie [...] z dnia [...] lipca 2012 r., z której wynika, że roboty [...] przez działkę nr [...] zostały zakończone w sierpniu 2008 r., zaś działka ta została doprowadzona do stanu poprzedniego jeszcze przed datą protokolarnego przekazania [...], co nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2008 r. Zdaniem organów, o przywróceniu działki do stanu poprzedniego świadczy także protokół wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...], sporządzony w dniu [...] czerwca 2013 r. przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, iż punkt graniczny pomiędzy ww. działkami został "zastabilizowny" słupkiem betonowym na koszt Skarbu Państwa. W powyższym stanowisku organów Sąd zauważa pewną niekonsekwencję. Z jednej bowiem strony Wojewoda przyjął, iż nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego już przed [...] sierpnia 2008 r., co ma wynikać z ww. oświadczenia [...] (pomimo braku jakichkolwiek dokumentów na tę okoliczność w aktach sprawy), z drugiej zaś strony organy uznały, że działce nr [...] przywrócono stan pierwotny w czerwcu 2013 r., co nastąpiło poprzez ponowne usytuowanie słupa granicznego pomiędzy działką nr [...]. Jednakże analiza tej sprawy, w ocenie Sądu, nie prowadzi do ustalenia daty przywrócenia stanu poprzedniego działki nr [...], a ustalenia czy do takiego przywrócenia wogóle doszło. Sąd wskazuje, że z treści art.124 ust. 4 u.g.n. wynika wprost, że na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie, po wykonaniu prac ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Ma to nastąpić niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. W tym przypadku miało to nastąpić bezspornie po zakończeniu [...] na części nieruchomości położonej [...], stanowiącej własność Z. G. W oparciu o materiał dokumentacyjny sprawy nie można zająć kategorycznego stanowisko (jak uczyniły to organy), że do przywrócenia stanu poprzedniego działki nr [...] doszło. Nie daje podstaw ku temu bez wątpienia pismo [...] z dnia 6 lipca 2008 r., a tym bardziej stanowisko organu, iż przywrócenie pierwotnego stanu wiązało się z ponownym usytuowaniem słupków granicznych pomiędzy działką nr [...]. Należy podkreślić, iż przywracanie stanu poprzedniego odnosi się do stanu, który istniał przed rozpoczęciem robót budowlanych i uległ zmianie na skutek tych robót. Z oczywistych przyczyn, w ocenie Sądu, przywrócenie w pełni stanu poprzedniego nie jest możliwe, gdy na gruncie pozostają wybudowane ciągi, przewody lub urządzenia [...], jak miało to miejsce tutaj. A przecież art. 124 ust. 4 odnosi się właśnie do takiej sytuacji. Wobec tego, zdaniem Sądu, po wybudowaniu przewodów lub urządzeń, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości uprawnieni są do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, którego podstawy daje przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. odnoszący się do art. 124 u.g.n., z którego to uprawnienia skorzystał Z. G. Z art. 128 ust. 4 powołanej ustawy wynika, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń (w tym przypadku prac wynikających z zezwolenia na realizację inwestycji) zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie zaś z § 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: m.in. 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości, 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji nie podjął prawidłowych działań zmierzających do wydania właściwego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim nie ustalił czy wobec zapewnień [...] faktycznie nastąpiło przywrócenie stanu pierwotnego nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji i z jakich konkretnie dokumentów taki stan wynika. Nie można bowiem przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości w omawianej sprawie wiązać jedynie (jak uczynił to Starosta i Wojewoda) z powyższym oświadczeniem [...], a także ponownym usytuowaniem po 5 latach słupków granicznych pomiędzy działką nr [...]. Ewentualny, negatywny wynik postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie winien być podstawą określenia ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości, co jest z kolei rolą biegłego. Uszło też uwadze organów administracji, że wprawdzie przepis art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który to powołały się w uzasadnieniu decyzji, przewiduje uprawnienie do zgłoszenia żądania przez właściciela lub użytkownika wieczystego wykupu przez Skarb Państwa nieruchomości, z której dalsze prawidłowe korzystanie przez nich staje się niemożliwe z powodu zainstalowanych na tej nieruchomości urządzeń czy ciągów wymienionych w ust. 1 tego artykułu, jednakże możliwość wystąpienia z takim roszczeniem mieści się w sferze uprawnień przyznanych właścicielowi nieruchomości i od jego woli zależy, czy zechce z takiego uprawnienia skorzystać. W konsekwencji, związku z tym, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o ich uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów orzekających będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w kierunku pozwalającym na wyeliminowanie wskazanych nieprawidłowości. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. ----------------------- 8