I SA/Wa 3023/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenie postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. R., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania decyzji w sprawie zmiany aktu własności ziemi i jednocześnie organ II instancji umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że W. R., w trybie art. 155 kpa, zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o zmianę decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] poprzez wykreślenie z tej decyzji działki nr [...], alternatywnie o sprostowanie decyzji w takim samym zakresie. Wnioskodawca wyjaśnił, że z przedmiotowej decyzji (aktu własności ziemi) wynikał błędny wpis w rejestrze gruntów gminy dotyczący działki ewidencyjnej nr [...]. Właścicielką tej działki miałaby być J.-L. K., a w następstwie nabycia spadku po zmarłej – wnioskodawca. Tymczasem według wnioskującego w dniu 11 grudnia 1957 r. własność działki nr [...] została przeniesiona notarialnie na rzecz S. i M. D., co zostało potwierdzone wpisem w dziale II księgi wieczystej dokonanym na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 1961 r. W ocenie wnioskodawcy niezbędnym jest zmiana treści przedmiotowego aktu własności ziemi w celu przywrócenia stanu zgodnego ze stanem faktycznym. Wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Wójta Gminy [...], który decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], odwołując się do treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, odmówił wydania decyzji o zmianie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości wydania żądanej przez wnioskującego decyzji, albowiem zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 powołanej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy nie stosuje się przepisów kpa dotyczących stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany. Brak jest zatem podstawy prawnej do spełnienia żądania wnioskodawcy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. R. złożył odwołanie, domagając się uchylenia i zmiany przedmiotowego aktu własności ziemi zgodnie z przedstawionym przez niego żądaniem. W uzasadnieniu odwołujący się zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa poprzez zastosowanie przepisów nieobowiązującej ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jak również naruszenie art. 7, 77 oraz art. 80 kpa poprzez błędną ocenę dowodów w sprawie, prowadzącą do wydania nieprawidłowej decyzji. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 10 kpa poprzez brak informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału i przedstawienia nowych dowodów w sprawie, a także niepoinformowaniu o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, co finalnie doprowadziło do pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie odmowy wydania decyzji w sprawie zmiany decyzji aktu własności ziemi i jednocześnie organ II instancji umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w kwestii zarzutu dotyczącego zastosowania art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa bezpodstawne jest stanowisko skarżącego, jakoby przepis ten, jak i cała ustawa nie obowiązywały w chwili wydania decyzji. Zatem powyższy przepis mógł mieć zastosowanie w sprawie, jednakże wobec wystąpienia okoliczności w nim przewidzianych, postępowanie należało umorzyć. Natomiast w kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 kpa organ uznał, że aby zarzut ten mógł odnieść zamierzony skutek, to strona go podnosząca powinna wskazać konkretną czynność dowodową, której nie mogła dokonać w wyniku zaniechania organu w kwestii wypełnienia obowiązków wynikających z tego przepisu. W rozpatrywanej zaś sprawie strona odwołująca się tego nie uczyniła. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. R.. Zaskarżonej decyzji ponownie zarzucił naruszenie prawa w postaci wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 2 nieobowiązującej ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jak również zarzut naruszenia przepisu art. 10 kpa, uzasadniając swoje zarzuty podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Ponieważ stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego też Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo został zastosowany art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w sytuacji, gdy – jak podnosi skarżący – ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest już aktem nieobowiązującym. Przystępując do rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia przypomnieć należy, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250, ze zm.) stworzyła możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji organu do spraw rolnych przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Stosownie do art.16 ustawy do spraw rozpatrywanych przez organy do spraw rolnictwa prezydiów rad narodowych i komisje uwłaszczenia miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom powszechnym. W świetle art. 8 § 2 wskazanej ustawy nowelizującej odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przekazuje się właściwym sądom, jako drugiej instancji w tych sprawach. Jeżeli po wejściu w życie przywołanej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi (art. 8 § 4). Zatem od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, tj. od dnia 26 kwietnia 1982 r. sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości należały do właściwości sądów powszechnych. Kolejne istotne zmiany dotyczące uwłaszczeń nieruchomości rolnych wprowadziła ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. z 2007 r. Dz. U. Nr 231, poz. 1700, ze zm.). Na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy skreślony został § 4 art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zaś w ust. 2 i 3 ustawodawca postanowił, że: "Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu." Z regulacji tej wynika, że od dnia wejścia życie ustawy z dnia 19 października 1991 r., czyli od dnia 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dotyczy to także sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Uznać należy, że skoro ustawodawca uchylił ustawę uwłaszczeniową i postanowił przekazać w 1982 r. wszystkie sprawy z tego zakresu sądom powszechnym, a w 1991 r. wprowadził zakaz orzekania w trybach nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym i stosowania przepisów kpa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r., to celem takiego działania ustawodawcy było zamknięcie możliwości skutecznego wzruszenia wydanych aktów własności ziemi. Kwestionowany w niniejszym postępowaniu akt własności ziemi został wydany na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 2 , art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Dlatego, jak trafnie przyjął to organ II instancji, w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Bez wpływu na wyrażone wyżej stanowisko pozostaje argumentacja skargi, która generalnie wskazuje na brak możliwości zastosowania w tej sprawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa podnosząc, że art. 1 tej ustawy reguluje wyłącznie zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w punktach 1-3 tego przepisu, zatem art. 63 tej ustawy będzie miał zastosowanie wyłącznie do tych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., które za przedmiot mają nieruchomości Skarbu Państwa. Niewątpliwie zakres przedmiotowy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wskazany w jej art. 1 pkt 1- 3 odnosi się do nieruchomości Skarbu Państwa. Niemniej jednak przepis art. 63 ust. 2 nie został zamieszczony w przepisach merytorycznych odnoszących się do tej ustawy, lecz zawarty został w rozdziale 10 zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe", którego przedmiotem nie jest sama ustawa ale inne akty prawne. Z rozdziału 2 dotyczącego budowy ustawy, zamieszczonego w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wynika, że ustawa niezależnie od tytułu ustawy, przepisów merytorycznych, jak też przepisów o wejściu ustawy w życie, zawiera także przepisy przejściowe lub dostosowujące oraz przepisy uchylające, jeżeli regulują dziedzinę spraw uprzednio unormowanych przez inną ustawę. Przepis art. 63 ust. 2 omawianej ustawy zamieszczony w przepisach końcowych i przejściowych nie odnosi się do samej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, lecz dotyczy innej ustawy - ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250, ze zm.) a przede wszystkim ostatecznych decyzji wydanych w oparciu o tę ustawę. W ocenie skarżącego przepis art. 63 ust. 2 w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał. Zdaniem skarżącego przepis ten został na podstawie ogólnych reguł interpretacyjnych oraz reguł derogacyjnych pominięty przy ogłaszaniu tekstu jednolitego ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i nie obowiązuje od dnia 31 maja 1995 r. Również z tym argumentem skargi nie sposób się zgodzić. Przepis ten bowiem nadal obowiązuje, nie został uchylony inną ustawą, nie został również uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, ani w żaden inny sposób wyeliminowany z obrotu prawnego. Dodać jeszcze należy, że przepis ustawowy nie przestaje obowiązywać na podstawie ogólnie przyjętych reguł interpretacyjnych oraz reguł derogacyjnych. W kontekście podnoszonego w skardze zarzutów wyjaśnić należy, że zagadnieniem konstytucyjności art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności z Konstytucją tego przepisu ustawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wywodził, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Skoro zatem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi o niedopuszczalności stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania i uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych wydanych w trybie ustawy z 26 października 1971 r., a ust. 3 tego przepisu stanowi o umorzeniu postępowań toczących się w tych sprawach, to obowiązkiem organu było jedynie zbadanie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu, nie było natomiast dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego celem zmiany obowiązującego aktu własności ziemi. Oznacza to, że obecnie nie ma żadnych możliwości wzruszenia aktów własności ziemi, jeśli nawet wydane one zostały niezgodnie z przepisami prawa i ówczesnym stanem faktycznym. Ostateczne akty własności ziemi są obowiązujące, a prawa nabyte na ich podstawie niepodważalne. W tej sytuacji nawet zasadnie postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 kpa nie mógł wywrzeć oczekiwanego skutku. Naruszenie to nie mogło bowiem wywrzeć żadnego wpływu na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.