I SA/Wa 3026/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w zakresie dotyczącym odmowy przyznania T. K. świadczeń na K. G.; 2. uchyla decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]w części dotyczącej odmowy przyznania T. K. świadczeń na K. G.; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie w jakim została uchylona w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Decyzją tą organ I instancji przyznał wnioskodawczyni zasiłek dla opiekuna bezterminowo od dnia 14 lipca 2014 r. oraz odmówił przyznania tego świadczenia za wymienione w decyzji okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 13 lipca 2014 r. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że T. K. wnioskiem z dnia 30 maja 2014 r. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki sprawowanej nad matką K. G.. Po jego rozpatrzeniu Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. przyznał wnioskodawczyni zasiłek dla opiekuna bezterminowo od dnia 14 lipca 2014 r. oraz odmówił przyznania tego świadczenia za wymienione w decyzji okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 13 lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ przywołał treść art. 2 tej ustawy i stwierdził, że zasiłek dla opiekuna przysługuje za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia wejścia w życie powołanej ustawy, tj. do dnia 14 maja 2014 r., jeżeli ubiegająca się o niego osoba, spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu tej ustawy obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zasiłek ten będzie przysługiwał również od dnia 15 maja 2014 r., jeżeli opiekun nadal spełnia wyżej określone warunki. Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. T. K. zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad matką K. G., która zarówno wtedy, jak i obecnie legitymuje się zaświadczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. K. G. pozostaje w związku małżeńskim z Z. G., wobec którego wydane zostało w dniu [...] lipca 2014 r. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji o przyznaniu świadczenia z tytułu sprawowania opieki nad K. G., tj. [...] września 2011 r., nie było obowiązku legitymowania się przez małżonka osoby zaświadczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wystarczyło zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia. Wobec zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji organ I instancji doszedł do wniosku, że niezgodne z przepisami byłoby przyznanie T. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 13 lipca 2014 r., albowiem wobec braku odpowiedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wystąpiła negatywna przesłanka określona w omówionym przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże wobec dołączenia do akt sprawy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Z. G., datowanego na dzień [...] lipca 2014 r., możliwym stało się przyznanie prawa do tego świadczenia bezterminowo, jednakże dopiero od tego dnia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. K. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu odwołująca się podniosła, że przyjęta przez organ interpretacja, że wobec braku formalnego dokumentu potwierdzającego niepełnosprawność Z. G. nie można przyznać wnioskowanego świadczenia, stoi w sprzeczności z dotychczasową linia orzeczniczą sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem odwołującej się decydującą w sprawie jest kwestia, czy stan zdrowia Z. G. pozwalał mu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną żoną, a nie, czy stan ten jest potwierdzony zaświadczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie podniesiono, że Z. G. posiadał zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia uniemożliwiającym opiekę nad żoną, a także, że z zaświadczenia o niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że znaczny stan niepełnosprawności powstał już w 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy ponownie opisał stan faktyczny i prawny sprawy. Organ II instancji wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że T. K. na dzień złożenia wniosku (czyli na dzień 26 września 2011 r.) spełniała kryteria do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Dlatego też decyzją z dnia [...] września 2011 r. świadczenie to zostało jej przyznane na okres od 1 września 2011 r. bezterminowo. Następnie z mocy prawa od dnia 1 lipca 2013 r. realizacja tego świadczenia wygasła. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że wobec stanu prawnego zmienionego przez art. 1 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 października 2011 r. i wprowadzeniu nowych warunków uzyskania świadczenia dla opiekuna, nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia odwołującej się w zakresie większym niż wskazany w decyzji Wójta Gminy [...]. Kolegium wyjaśniło, że na dzień 31 grudnia 2012 r. współmałżonek osoby wymagającej opieki, nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to wydane bowiem zostało dopiero w dniu [...] lipca 2014 r. W tej sytuacji na dzień 31 grudnia 2012 r. T. K. nie spełniała warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, dlatego też organ I instancji zasadnie odmówił jej wnioskowanego świadczenia w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 13 lipca 2014 r. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K. domagając się uchylenia decyzji w części odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła ponownie, że interpretacja przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.) dokonana przez organy administracji stoi w sprzeczności z celem ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz orzecznictwem. Opisała zły stan zdrowia swoich rodziców, zaznaczając, że jej ojciec wobec postępującej własnej choroby w żadnym stopniu nie jest oraz nie był w stanie sprawować opieki nad żoną we wskazanym w decyzjach okresie. Podkreśliła, że znaczny stopień niepełnosprawności ojca zgodnie z wydanym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2014 r. datuje się od 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia 30 maja 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki sprawowanej nad matką K. G.. Wniosek ten został w części dotyczącej okresu od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 13 lipca 2014 r. odmownie rozpatrzony przez organy administracji publicznej i w tej części wydane decyzje zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). W tej sytuacji przypomnieć należy, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3), tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Regulacja ta wygaszała decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., tj. przed 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie w myśl art. 11 ust. 1 osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. Trybunał podkreślił, że naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2252, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl), ustawa ta ma na celu realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13). Dlatego też ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz za okres od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2). Zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1 tego artykułu, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Odsetki te przysługują do dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 2 pkt 3 i 4). W rozpatrywanej sprawie organy orzekające stosując przywołaną regulację stanęły na stanowisku, że wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 13 lipca 2014 r., albowiem znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby pozostającej pod opieką wnioskodawczyni zostało wydane w dniu [...] lipca 2014 r. Organy obu instancji zgodnie uznały, że przed tym dniem małżonek osoby pozostającej pod opieką wnioskodawczyni nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), a więc do tego dnia nie były spełnione warunki zawarte w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z analizy akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że w świetle zebranego przez organy materiału dowodowego takie stanowisko nie może zostać zaaprobowane. Przypomnieć przy tym należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązki powyższe precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Tym obowiązkom, w ocenie Sądu orzekającego, organy obu instancji nie sprostały, wynikiem czego zapadłe rozstrzygnięcia nie znajdują dostatecznego uzasadnienia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Umknął uwadze organów orzekających fakt, że na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych skarżącej decyzją z dnia [...] września 2011 r. przyznane zostało bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne. Decyzja ta została wydana m.in. w oparciu o zaświadczenie lekarskie stwierdzające, że ze względu na stan zdrowia małżonek osoby pozostającej pod opieką nie może opiekować sie współmałżonkiem. Co prawda takiego zaświadczenia akta sprawy nie zawierają, jednakże istnienie tego dokumentu potwierdza organ I instancji w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Organ powiadomił skarżącą o aktualnym brzmieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dopiero pismem z dnia 22 lutego 2013 r. informując skarżącą o mającym nastąpić z dniem 30 czerwca 2013 r. wygaśnięciu dotychczasowych świadczeń pielęgnacyjnych. Organ nie wzywał jednak skarżącej do przedstawienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca i nie kwestionował prawa skarżącej do pobierania przyznanego decyzja z 2011 r. świadczenia, bowiem zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 października 2011 r. sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, podlegały rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. W tej sytuacji prawnej skarżącej przysługiwało przyznane świadczenie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pomimo że późniejsza nowelizacja przepisów zmieniła sposób dokumentowania faktu niepełnosprawności małżonka osoby pozostającej pod opieką. W tej sytuacji faktycznej i prawnej organy orzekające dokonały błędnej wykładni art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albowiem uznały, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych "w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r." obejmuje jedynie literalne brzmienie tej ustawy z pominięciem treści przepisów przejściowych ustaw zmieniających, nawet jeśli w rozpatrywanej sprawie miały one zastosowanie. Uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) i w sprawie dotyczącej tego uprawnienia organy także w dniu 31 grudnia 2012 r. obowiązane były stosować przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca przed wygaśnięciem z mocy prawa decyzji z [...] września 2011 r. utraciła prawo do tego świadczenia i występowała o nie ponownie po wejściu w życie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie wątpliwości organu wzbudzał nie fakt niepełnosprawności, a jedynie sposób jego udokumentowania. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca przed dniem 1 lipca 2013 r. nie miała obowiązku przedkładać orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby pozostającej pod opieką. Tym bardziej nie można uznać, żeby obowiązek "legitymowania się" takowym orzeczeniem istniał w okresie od 1 lipca 2013 r., w którym wobec zmiany przepisów wcześniej przysługujące świadczenie zostało wygaszone. Przedłożone obecnie przez skarżącą orzeczenie określa, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2012 roku, tym bardziej więc nie ma podstaw do twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie w jakimkolwiek rozpatrywanym okresie nie były spełnione warunki do otrzymywania świadczenia przez skarżącą określone w poprzednio obowiązujących przepisach. Podsumowując stwierdzić należy, że zapadłe w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.