I SA/Wa 3028/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Gdesz, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej na okres od dnia [..] r. bezterminowo. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. [...] Wójt Gminy G. przyznał Z. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad W. W. w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...] r. bezterminowo. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy G. poinformował Z. W. o konieczności ponownego złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w wskutek wygaśnięcia z mocy prawa dotychczasowych decyzji wydanych bezterminowo z dnia 30 czerwca 2013 r. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy G. poinformował Z. W. o wejściu w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów osobom, które utraciły świadczenie pielęgnacyjne po 30 czerwca 2013 r., wskazując, że zakłada ona wypłatę zarówno bieżących, jak i zaległych środków opiekunom, którzy po 30 czerwca spełniali warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z 31 grudnia 2012 r. Wnioskiem z dnia [...] r. Z. W. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad W. W. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy G. odmówił ustalenia na rzecz Z. W. prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad W. W., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności: - w okresie od [...] r. do [...] r. w wysokości po [...] zł miesięcznie – łącznie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami; - w okresie od [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] złotych; - w okresie od [...] do [...] r. w wysokości [...] zł - w okresie od [...] r. do bezterminowo w wysokości po [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Zgodnie z art. 2 ww. ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1548 i poz. 1557, dalej jako "ustawa zmieniająca"). Zasiłek dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej wraz z odsetkami ustawowymi oraz od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej na przyszłość, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że przepis ten budzi w doktrynie poważne wątpliwości, zaś prokonstytucyjna wykładnia sądów administracyjnych w sposób znaczny wyłącza ograniczenie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie Wójt Gminy G. ustalił, że W. W., a zatem osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim z K. W., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiąca podstawę do odmowy przyznania świadczenia dla opiekuna osoby niepełnosprawnej. Organ podkreślił przy tym, że kierując się zasadami poprawnej wykładni nie mógł pominąć kategorycznego brzmienia ww. przepisu. Odwołanie od decyzji Wójt Gminy G. złożył Z. W. W uzasadnieniu wskazał, że jego ojciec pozostaje w związku małżeńskim, ale jego mama jest osobą schorowaną i ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się swoim mężem. Faktycznie Z. W. opiekuje się zarówno ojcem, jak i matką. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazując na treść art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania świadczenia. Z materiału dowodowego w sprawie wynika bowiem, że W. W. pozostaje w związku małżeńskim z K. W., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie organ podkreślił, że przy wydawaniu decyzji przez Wójta Gminy G. w [...] r. obowiązywał inny stan prawny, zgodnie z którym wystarczające było przedłożenie zaświadczeń o stanie zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki. Jednakże stan ten uległ zmianie i na dzień 31 grudnia 2012 r. koniecznym jest, by małżonek osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. wniósł Z. W. Podniósł, że ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne nie było wymogu, by małżonek wymagający opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, więc jego matka o takie orzeczenie nie występowała. W związku ze zmianą przepisów w dniu 31 grudnia 2012 r. takie orzeczenie jest konieczne i tym samym jego mata wystąpiła o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i takie orzeczenie otrzymała. Wskazał również, że mieszka z rodzicami i to na nim ciąży obowiązek opieki nad nimi. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Jednocześnie ustosunkowując się do faktu wydania na rzecz K. W. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Kolegium wskazało, że na dzień złożenia wniosku, jak również na dzień wydawania decyzji w sprawie orzeczenie takie nie było wydane o czym świadczy data jego wydania, tj. [...] r. Kolegium wskazało, że skarżący powinien złożyć nowy wniosek w związku z uzyskaniem tego orzeczenia do dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle powyższych zasad zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. W kontrolowanym postępowaniu organy stanęły na stanowisku, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącemu z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Przepis ten wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organów. Wskazać trzeba, że to zagadnienie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 października 2010r. sygn. akt II SA/Łd 501/10 oraz WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2012r. sygn. akt l SA/Wa 880/12 oraz NSA z dnia 26 marca 201 Or. sygn. akt l OSK 1699/10 i z dnia 12 stycznia 2010r. l OSK 1105/09). Stanowisko wyrażone w tych wyrokach Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela ze względów przedstawionych poniżej. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych ustanawia negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób wymagających opieki pozostających w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie wykładnia językowa przytoczonej normy prawnej prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad mężem nie przysługuje skarżącemu ze względu na fakt, że jego ojciec pozostaje w związku z małżeńskim. Nie można jednak pominąć faktu, że taka wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Wyraźnie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (OTK - A 2008/6/107). Wyjaśnić trzeba też, że tego rodzaju sprzeczność powstała dopiero w wyniku dokonywanych nowelizacji art. 17 ust. 1, ponieważ przepis ten w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. To z kolei wynikało z faktu, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 133 § 1 i 2 stanowi, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei obowiązek alimentacyjny między małżonkami, bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Zatem zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 k.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. W przytoczonym wyżej wyroku z dnia 18 lipca 2008r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy, w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (...), lecz nowelizacją tą nie objęto art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rezultacie przepis, który nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1, w zestawieniu z obecną treścią art. 17 ust. 1 prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim nie będzie przysługiwało. Koniecznym jest zatem dokonanie wykładni systemowej i celowościowej tych przepisów uwzględniającej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Taka wykładnia prowadzi do przyjęcia, że świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące - co do zasady - możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Podsumowując zatem, Sąd uznał, że zastosowana w kontrolowanym postępowaniu przez organy literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczająca prawną możliwość przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim jest sprzeczna z przywołanym wyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też wykładnia ta nie może zostać zaaprobowana, ponieważ prowadziłoby to do zniweczenia skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do osób pozostających w związku małżeńskim. Zatem fakt pozostawania W. W. w związku małżeńskim nie wyklucza co do zasady możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad nim. Skoro jednak w kontrolowanym postępowaniu o świadczenie pielęgnacyjne ubiegał się syn Z. W., wyjaśnić trzeba kwestię tego, że K. W. na dzień składania wniosku i wydawania decyzji w sprawie, żona W. W., nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu ta okoliczność przy celowościowej wykładni całości art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia rodzinnego dla skarżącego jako syna W. W. Niewątpliwie bowiem celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie wsparcia dla osób, które rezygnują z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad członkami rodziny. Skoro zaś, jak podniesiono w skardze, małżonka W. W. ze względu na poważne schorzenia nie jest w stanie samodzielnie opiekować się mężem, to ta okoliczność powinna zostać uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy przy tym zauważyć, że na dzień wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego matka skarżącego będąca małżonką W. W. miała już orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, która istnieje od [...] roku życia, potwierdza fakt, że ze względu na stan zdrowia nie mogła sprawować opieki nad swoim mężem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012r. sygn. akt III SA/Kr 320/11, że okoliczność, że skarżący sprawuje opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim ojcem, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem pozostawanie w związku małżeńskim będzie tylko wtedy przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie tą pomoc świadczyć. Dlatego też, zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wystarczający tego, czy w związku ze swoim stanem zdrowia K. W. jest w stanie sprawować opiekę nad chorym mężem. Jest to okoliczność na tyle istotna, że brak jej wyjaśnienia należy uznać za naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia dla opiekunów z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto konieczne jest ustalenie, czy K. W. jest w stanie realnie zapewnić opiekę nad W. W., w szczególności wobec ustalenia, że niepełnosprawność istnieje od [...] roku życia, co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. Dopiero, opierając się na takich ustaleniach, organy będą zobowiązane do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Z. W. o przyznanie świadczenia dla opiekuna. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c", w związku art. 135 p.p.s.a.