I SA/Wa 303/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi H. Z. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia H. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m², położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność S. Z., J. P., H. P., utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m², położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność S. Z., J. P., H. P.. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. P. K. – pełnomocnik H. Z. wystąpił do Prezydenta Miasta W. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]kwietnia 1973 r. dotyczącej gruntu należącego do H. Z. o powierzchni [...]arów. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w dniu [...] kwietnia 1973 r. Skarb Państwa wywłaszczył grunt, w którym udział od M. P. nabyła aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1959 r. H. Z. Tymczasem decyzja wywłaszczeniowa, została skierowana do spadkobierców M. P. – osób nie będących stroną postępowania i nigdy nie została doręczona H. Z. Prezydent Miasta W. uznał, że żądanie zawarte w ww. wniosku nie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lecz stwierdzenia nieważności aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1973 r. Rep. [...]. Dlatego też postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zwrócił wnioskodawcy przedmiotowy wniosek stwierdzając, że akt notarialny może być unieważniony wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Od ww. postanowienia, zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł P. K. pełnomocnik H. Z. wskazując, że organ błędnie zinterpretował przedmiotowy wniosek, gdyż dotyczył on decyzji administracyjnej dotyczącej gruntu należącego do jego mocodawcy H. Z., powołany z nim akt notarialny był jedynym śladem prawnym wskazującym na przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Samorządowe kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww. postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. i przekazało wniosek H. Z. zgodnie właściwością do Wojewody [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 61 a kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Na powyższe postanowienie H. Z. poprzez swojego pełnomocnika wniosła zażalenie do Ministra Infrastruktury. Rozpatrując zażalenie właściwy obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. Naczelnika Dzielnicy [...] wywłaszczył nieruchomości o powierzchni [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m², która zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] wydanym przez Urząd Dzielnicy [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa S.Z., J. P., H. P. Organ wywłaszczeniowy ww. osoby uczynił stronami decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. A zatem Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że reprezentowana przez P. K. H. Z. nie była stroną decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...], ani następcą prawnym którejkolwiek ze stron tej decyzji. Z materiału dowodowego nie wynika, aby wnioskodawczyni posiadała w dniu [...] kwietnia 1975 r. lub obecnie prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z art. 28 kpa wynika, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są osoby, które uczestniczyły w postępowaniu wywłaszczeniowym lub ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Z aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1959 r. Rep. [...] wynika, iż M. P. sprzedała H. Z. udział wynoszący [...] części w przedmiotowej nieruchomości o obszarze [...], dla której prowadzono zbiór dokumentów oznaczony nr [...]. Z ww. aktu notarialnego wynika jednocześnie w jaki sposób, w przyszłości miał zostać dokonany podział nieruchomości i tym samym zniesiona współwłasność między stronami tego aktu notarialnego. Jednak materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy nie potwierdza, że taki podział został dokonany w uzgodniony w ww. akcie sposób. Brak jest zatem podstaw zdaniem organu do przyjęcia, że H. Z. nabyła działkę o powierzchni [...] m² opisaną w akcie notarialnym w przypadku podziału nieruchomości. Dla przedmiotowej nieruchomości nie została założona księga wieczysta. Natomiast w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy znajduje się akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1973 r., Rep. [...] w którym stwierdzono, iż przedmiotem sprzedaży Skarbowi Państwa była część nieruchomości objętej zbiorem dokumentów nr [...], której współwłaścicielami byli, zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] Rep. [...], S. Z., H. P., J. P., M. Z. Zatem zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] Rep. [...] wydanym przez Urząd Dzielnicy [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] w obr. [...], cz. dz. nr [...] w obr. [...], nr [...] w obr. [...], dz. nr [...] o łącznej powierzchni [...] m² stanowiła własność S. Z., J. P., H. P. Przy czym organ podniósł, że akty własności ziemi wydawano na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. nr 27, poz. 250). Ustawa ta miała na celu prawne uregulowanie faktycznego stanu posiadania istniejącego na nieruchomości. Przedmiotowy akt własności ziemi z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] Rep. [...] regulował zatem stan własności wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie ze stanem posiadania. Zgodnie natomiast z art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ponieważ w powyższym akcie własności ziemi nie została wymieniona H. Z. jako współwłaściciel nieruchomości, organ uznał, że nie ma ona tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i nie może być stroną tego postępowania. Dlatego nie jest zdaniem organu możliwe wszczęcie z jej wniosku postępowania o stwierdzenie nieważności nieruchomości decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. Z. podnosząc w niej, że [...] lipca 1959 r. przed notariuszem W. H. w Państwowym Biurze Notarialnym kupiła grunt od M. P. (akt notarialny Rep. Nr [...]), nabyła udział [...] działki o obszarze [...] ary w W. oznaczonej w zbiorze dokumentów Rep. [...]. Udział we współwłasności dotyczył południowej części działki bez budynków, w kształcie prostokąta o wymiarach [...] m biegnących wzdłuż granicy z nieruchomością H. J. i [...] m biegnących wzdłuż granic wschodniej i zachodniej, licząc od punktu styczności ich z nieruchomością H. J. w kierunku na północ, o obszarze [...] arów ([...]m²). W latach siedemdziesiątych Skarb Państwa nabył ten grunt w drodze wywłaszczenia, jednak decyzji administracyjnej ani jej kopii, ani też innych dokumentów w przedmiotowej sprawie skarżąca nigdy nie otrzymała. Zdaniem skarżącej decyzja dotycząca wywłaszczonego gruntu została błędnie skierowana do osób trzecich nie będących stroną w sprawie tj. do spadkobierców M. P., która wcześniej sprzedała jej część swojej działki rolnej. Decyzja wywłaszczeniowa została wydana zdaniem skarżącej z rażącym naruszeniem prawa ponieważ nie wzięła pod uwagę stanu prawnego wynikającego z zapisów notarialnych w zbiorze dokumentów Rep. [...] znajdujących się w Państwowym Biurze Notarialnym, a jako podstawę do określenia własności gruntu wzięto akt administracyjny wydany przez Urząd [...]. H. Z. pozbawiona władztwa nad własną nieruchomością czyniła starania o odzyskanie gruntu już we wczesnych latach 90-tych, kiedy jeszcze działka nie była zabudowana, a sytuacja prawna znacznie prostsza. Niestety brak dobrej woli ze strony poszczególnych (samorządowych i rządowych) urzędów administracyjnych nowej Rzeczypospolitej przez 20 lat powodowały bezowocność starań i pogłębiały jej krzywdę. W trakcie tych zmagań jedynie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wsparło działania skarżącej uchylając decyzję Prezydenta W. dotyczącą błędnej interpretacji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. [...] lipca 2009 r. skarżąca po raz kolejny złożyła wniosek do Urzędu Miasta W. Biura Gospodarki Nieruchomościami o stwierdzenie zgodnie z art. 156 kpa nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Po prawie dwóch latach procesowania odmowne postanowienie z [...] maja 2011 r. tym razem Wojewody [...] zostało utrzymane w mocy przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (postanowienie Ministra z [...] stycznia 2012 r. [...]). W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji widać zdaniem skarżącej chęć do podważenia faktu nabycia prawa własności gruntu, poprzez domaganie się dowodów innych niż ustawowo określona forma aktu notarialnego kupna nieruchomości. Skarżąca nie zgadza się z tym, że prawo własności nie jest wystarczającym interesem prawnym w działaniach mających na celu odzyskanie posiadania gruntu. Postępowanie organu świadczy zdaniem skarżącej o braku ich profesjonalizmu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrole działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej własność S. Z., J. P., H. P. Za trafne należało uznać stanowisko organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 kpa. Przy czym w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3). Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Tym samym stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Osoba nie będąca właścicielem, bądź spadkobiercą nie może być stroną takiego postępowania, a zatem nie może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu. Identyczny krąg osób może skutecznie domagać się w postępowaniu nadzorczym weryfikacji decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała aby decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. naruszyła jej prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych H. Z., zarówno w dacie wydania powyższej decyzji, jak również w dniu składania wniosku o stwierdzenie jej nieważności, a także w dacie wydania postanowień odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do wywłaszczonej decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. nieruchomości Istotnym w przedmiotowej sprawie jest to (co słusznie podkreśliły organy obu instancji) że w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Dzielnicy [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m², położonej w W. przy ul. [...] był w obrocie prawnym akt własności ziemi z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] Rep. [...]wydany przez Urząd Dzielnicy [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z którego wynika wprost, że powyższa nieruchomość stanowiła własność S. Z. J. P. i H. P. i to te osoby były stronami decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. Powyższy akt własności, nie został nigdy podważony, a obecnie nie ma już prawnej możliwości wyeliminowania go z obiegu prawnego. Skoro zatem H. Z. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, ani nie jest następcą prawnym właścicieli, to nie ma ona interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczającej powyższą nieruchomość, który przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Brak jest bowiem takiej normy prawnej, z której skarżąca mogłaby wywodzić swoje prawa do wywłaszczonej nieruchomości. Sam bowiem fakt jej wywłaszczenia nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi obecnie dysponuje skarżąca. Argumenty podnoszone przez skarżącą, w zaistniałym w przedmiotowej sprawie stanie prawnym wskazują wyraźnie na jej interes faktyczny, a nie prawny. Dlatego też zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że nie posiada ona przymiotu strony mogącej wszcząć postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, co obligowało je do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania zgodnie z treścią art. 61 a § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.