I SA/Wa 303/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez z mocy prawa Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność W. S., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył W. S. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] października 2016 r. Zarząd Powiatu w B. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie, w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] prawa własności ww. nieruchomości uznając, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożył W. S. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i stosując go organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie na datę 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]), nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz własność osoby fizycznej. Minister wskazał następnie, iż podstawą prawną zaliczenia ul. [...] (obecnie ul. [...]) do kategorii dróg wojewódzkich jest rozporządzenie Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. nr 30, poz. 151). Na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z [...] października 1990 r. nazwa ulicy została zmieniona z "[...]" na "[...]". Natomiast na podstawie art. 103 ust. 3 przedmiotowa droga stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15.12.1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) jako droga wojewódzka. Minister podniósł również, iż zajętość działki [...] pod drogę publiczną potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego W. B. W ocenie organu, dokument ten jest wiarygodny, bowiem został sporządzony przez uprawnionego geodetę posiadającego wiadomości specjalne z zakresu geodezji i wykonującego zawód zaufania publicznego. Organ wskazał ponadto, iż geodeta uprawniony potwierdził zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister podkreślił, iż mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12, publ. CBOSA). Organ zwrócił uwagę, że powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy. Minister wskazał ponadto, iż dostępne w bazie [...] Województwa [...] ortofotomapy potwierdzają, że na przestrzeni lat [...] przebieg ul. [...] nie uległ zmianie. Organ uznał za spełnioną również wskazaną w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przesłankę władztwa publicznoprawnego. Spełnienie tej przesłanki potwierdza znajdująca się w aktach sprawy uchwała nr [...] Zarządu Miasta C. z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie prowadzenia akcji zimowej na terenie Gminy [...] w roku [...], określająca m.in. zasady współdziałania jednostek odpowiedzialnych za przejezdność dróg, sprawność funkcjonowania komunikacji, służb komunalnych, zasady postępowania na wypadek klęski żywiołowej. W załączniku nr [...] jako ulica objęta ww. akcją figuruje ul. [...]. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych W. K. z [...] sierpnia 2016 r., w którym potwierdza on fakt władztwa publicznoprawnego w stosunku do działki nr [...]. Droga do dnia [...] grudnia 1998 r. była zarządzana przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. W ramach prac związanych z utrzymaniem drogi zarządca drogi wykonywał roboty budowlane, konserwatorskie, porządkowe, zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, koszenie poboczy i czyszczenie rowów. Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczących odszkodowania organ odwoławczy wskazał, iż ustalenie jego wysokości za grunt, który znajdował się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiący ich własności, a zajęty pod drogę publiczną, następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które toczy się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. W konsekwencji, ustalenie odszkodowania nie należy do właściwości organu rozstrzygającego niniejszą sprawę. Sprawa odszkodowania jest rozstrzygana bowiem w odrębnym postępowaniu, które należy do właściwego starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Minister wskazał, iż orzekając w kwestii odszkodowania organ właściwy będzie samodzielnie ustalał, czy odwołującemu się odszkodowanie przysługuje. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. S. podnosząc, iż nie wyraża zgody na żadne działania na terenie jego nieruchomości. Wyjaśnił, iż rozumiejąc cele społeczne, wyraził zgodę na planowane prace, warunkując je jednak wykupem działki lub stosownym zadośćuczynieniem. Zastosowanie przepisów ustawy z 13 października 1998 r. jest, w ocenie skarżącego, próbą zawłaszczenia jego własności. Wskazał, iż do chwili obecnej nie otrzymał żadnej rekompensaty finansowej za dziesiątki lat użytkowania swojej własności. Skarżący zarzucił również organowi kilkukrotne przekroczenie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy określonego w kodeksie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872, ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 13 października 1998 r." Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powyższa norma określa zatem przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Do przesłanek tych należą: (i) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, (ii) władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz (iii) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie bowiem chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, iż działka nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...] ) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej, a tym samym prawo własności do przedmiotowej nieruchomości nie przysługiwało we wspomnianej dacie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy została w niniejszej sprawie spełniona. Badając kolejną przesłankę, to jest kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. Wobec powyższego, należy w tym względzie odnosić się do definicji zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). W rozumieniu art. 1 powołanej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, iż zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 roku (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., I OSK 1362/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, iż na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. nr 30, poz. 151) ul. [...] (obecnie ul. [...]) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie, na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z [...] października 1990 r. nazwa ulicy została zmieniona z "[...]" na "[...]". Wobec braku wymienienia tej drogi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) jako droga wojewódzka stała się ona z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy, drogą powiatową. Zebrany materiał dowodowy potwierdza również prawidłowość stanowiska organów o zajętości przedmiotowej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną (mapa z projektem podziału działki [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], oświadczenie geodety W. B. z [...] grudnia 2017 r., ortofotomapy z lat [...] dostępne w bazie [...] Województwa [...]). Powyższe dokumenty, oceniane we wzajemnej łączności ze sobą, potwierdzają zajętość przedmiotowej nieruchomości na datę [...] grudnia 1998 roku w ramach pasa drogowego drogi publicznej normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu, że została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną we wspomnianej dacie. Za prawidłowe uznać również trzeba stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Wyjaśnić trzeba, iż dla spełnienia powołanej przesłanki istotne jest jedynie to aby jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane, między innymi, z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami. Nie jest natomiast istotne posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w art. 73 ust. 1 ustawy zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu", którą sąd w składzie orzekającym podziela, konsekwentnie aprobuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym, w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W realiach rozpoznawanej sprawy wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością potwierdza uchwała nr [...] Zarządu Miasta C. z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie prowadzenia akcji zimowej na terenie Gminy C. w roku [...], określająca m.in. zasady współdziałania jednostek odpowiedzialnych za przejezdność dróg, sprawność funkcjonowania komunikacji, służb komunalnych, zasady postępowania na wypadek klęski żywiołowej. Fakt wykonywania władztwa publicznoprawnego w stosunku do działki nr [...] znajduje również potwierdzenie w oświadczeniu Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych W. K. z [...] sierpnia 2016 r., z którego wynika, iż droga do 31 grudnia 1998 r. była zarządzana przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K., a w ramach prac związanych z utrzymaniem drogi zarządca drogi wykonywał roboty budowlane, konserwatorskie, porządkowe, zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, koszenie poboczy i czyszczenie rowów Z powyższego wynika, iż zarządca drogi wykonywał wszelkie czynności jakie należą do tego podmiotu wynikające z art. 20 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że to podmiot publiczny, a nie były właściciel nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi. Mając powyższe na względzie, uznać należy, iż w niniejszej sprawie zostało wykazane, że działka nr ew. [...] (wyodrębniona z działki nr [...]) znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną – wojewódzką (która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi powiatowej) i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością powiatu, na obszarze którego jest położona. Natomiast podniesiona w skardze kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, a nie stanowiącą własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy i z tego powodu nie może być w tym postępowaniu przedmiotem oceny Sądu. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował bowiem wyłącznie prawidłowość stanowiska organu co do zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Nieskuteczny okazał się również podniesiony w skardze zarzut wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z kilkukrotnym przekroczeniem terminów na załatwienie sprawy określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić trzeba, iż bezczynność organu administracji może być zwalczana przez stronę w odrębnym trybie, w drodze zażalenia na niezałatwienie sprawy przez organ administracji w ustawowym terminie, a w razie bezskuteczności tego środka, w drodze skargi na bezczynność organu w załatwieniu sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.